2023年3月调研报告-40篇(第63/81页)

工业用地出让方式较单一。从原国土资源部发布实施的《全国工业用地出让最低价》明确工业用地必须采取挂牌出让方式，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》明确"工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让"。仅汇总2017－2021年出让数据来看，枝江市工业用地出让100%采用挂牌出让方式。从枝江市土地交易中心调研发现，工业用地挂牌出让流程至少要经历出让公告期20天、挂牌期10个工作日，成交公示5天。这种单一的挂牌出让虽然流程规范化、标准化，但发现也会有潜在的问题：一是企业拿地审批时间较长（不包括出让前期发改局在立项、环评等和后期办证审批环节），一个项目供地组织挂牌出让至少要37天，耗时较长；二是削弱市场化竞争，在整个出让过程中会有潜在的企业知道报价后退出市场，减弱市场竞争，不利于工业用地市场化配置；三是政府对工业用地有一定的干预（工业用地招商引资政策），工业用

地市场化竞争程度不充分，致使工业用地价格较低。相比于沿海地区工业用地的弹性出让和先租后出让模式，枝江市工业用地的出让方式较单一，潜在的问题也较多。

工业用地来源依赖新增建设用地。从新型城镇化进程来看，人口产业集聚、建设用地扩张是不可避免的，但长期通过城乡建设用地增减挂钩新增建设用地指标，能保障重大项目落地，助推乡村振兴，但囿于增减挂钩现行的政策，长期全面开展城乡建设用地增减挂钩有一定的难度，一是实施周期长，二是资金投入多，并且长期扩张建设用地也会与现在耕地保有量存在矛盾，致使耕地占补平衡压力变大，未来土地使用成本变高；从土地市场监管系统来看，工业用地土地来源指标依赖于增减挂钩或农转征，较多是新增建设用地，盘活存量用地和闲置用地，探索创新增减挂钩等土地政策远远不够。对于县级市而言，坚持"指标跟着项目走"，加强自然资源要素保障，可以支持重点项目、招商引资项目建设，对于经济高质量发展具有十分重大意义，但在土地资源紧缺、供需矛盾的当下，对于强化土地集约节约是十分不利因素，与绿色发展的路径也并不相适。枝江市在2022年已采取系列措施提升利用水平，一是加大力度处置闲置用地，二是开展土地集中执法；三是全面实行"标准地"出让。结合枝江市目前产业园区实际情况，从目前出让的数据来看，严格的控制指标还是不利， 亟须实现差别化供地、工业用地全程精细化管理。政府同时要研究如何立足于全程化、精细化、精准化的思路规范工业用地管理，盘活存量建设用地，尤其是面对建设用地增量需求大、土地指标缺口大这一问题探索出合理的思路举措是值得思考的。

工业用地监管存有盲区。枝江市为加快推进土地出让和存量建设用地消化处置专项治理，建立存量土地处置一地一策清单，盘活好存量建设用地取得了一定的效果。从访谈来看，主要反映在一是工业用地土地开发利用保护情况没有进行单列监测评估，建立一套良好的绩效评价制度，也没有从土地利用与经济运行分析形成每一宗地的报告；二是工业用地全生命周期管理还未建立体系， 批后监管和视频监控系统、卫星遥感监测手段主要还是聚焦完成考核指标，针对报批土地、闲置土地、违法用地上，供后监管和绩效评价没有形成规范完整的制度，对工业用地信息化建设还有待加强；三是土地开发建设和土地出让的时序、节奏没有精准把握；四是政府还存有重管理、轻经营的传统理念，管理形式也较单一。枝江市自2019年工业用地"标准地"出让实施以来，工业用地

几乎都是"标准地"（带控制指标）出让，但在供地过程中注重实现"净地" 出让（"净地"出让相关规定：土地权属清晰，安置补偿落实到位，没有法律、经济纠纷，地块位置、使用性质、用地容积率等规划条件明确，具备通水、通电、通路及场地平整等动工开发所必需的其他基本条件）、明确履约要求，却在全程监管这块有所忽视，即没有对照"3+X"控制性指标实现全程协同联动监管，进行全覆盖项目建设、竣工验收、达产复核等环节的全程监测监管。

2.县级市工业用地出让管理对策

（1）盘活存量挖掘潜力，提升工业用地利用效率。未来，在建设用地总量控制的前提下，进一步优化建设用地指标在县级市的配置格局；同时要注意到本地自然资源禀赋的限制，要致力于盘活存量。一是要深度拓展县级市主体功能区的"全面性"，切实发挥国土空间规划的龙头管控作用，明确工业用地企业在功能区和规划区范围内活动，使得土地资源利用达到理想效果；二是要从严从紧加大闲置低效用地处置力度，确保全面提升土地利用水平；三是要积极探索创新增减挂钩等土地政策，充分挖掘闲置农村居民点整理潜力、集体经营性建设用地入市的政策优势，探索建立集体经营性建设用地入市制度；四是要充分挖掘存量土地潜力，摸清城市低效闲置建设用地情况，做好批而未供的土地供应；五是可向上级争取调整增存增违挂钩，对于违法占用林地、耕地， 没有按要求整改的，可以相应核减增减挂钩指标，积极将依法收回的闲置、划拨和收购土地纳入储备，有利于存量建设用地挖潜。

（2）推行可落地的土地出让新模式，打造产业价值洼地。已知企业生命周期有限，但目前工业用地出让年限过长，为充分释放工业用地潜力和价值， 以整合资源节约集约为手段，可探索试点弹性出让制度、先租后让模式；积极规划存量工业用地，推动工业园区转型。县级市可到沿海地区去学习创新用地政策、土地出让方式，结合本地实际破解目前工业用地难题。例如，可以学习沿海先进城市探索工业用地差别化供地的模式，即根据产业用地市场来配置出让方式，根据产业类型、规划限制、企业用地需求，在与企业做好调研和座谈的基础上，让企业自己灵活选择长期租赁、租让结合、先租后让、弹性出让等多种方式来获取土地或者几种方式结合，实现差别化供地，政府根据产业类型及其生命周期，经过测算，来匹配不等的工业用地出让年限；也可以根据一次性出让，分不同阶段评估考评倒逼企业规范土地开发管理，这样既对政府招商引资和产业转移有利，也更有利提升土地利用效率，也能够使得土地价值被看

见和认可。

（3）建立供后监管制度，推动监管方式变革。成立由发改委、经信局、财政局、自然资源和规划局、应急局、住建局等相关部门为成员单位的工业用地项目管理委员会，共同审核并监管工业用地的资格准入、履约监管、绩效评价等事宜，建章立制。明确要求在部门联合监管下，结合县级市实际，主要对工业用地准入、签约、项目全生命周期管理、绩效评价等进行监管考评，完善相应的配套制度和政策致辞。建立土地管理月调度制度，成立专项工作领导小组，跟踪每一宗工业用地的审批、征收拆迁、储备、供应、开发利用情况、土地办证，或者利用"一张图"实现全面覆盖，有利全程化监管和全程生命周期管理。