调研报告参考：新形势下加强耕地保护与监管的对策与建议
耕地是国家粮食安全的根本保证，是农业发展和农业现代化的根基和命脉，也是重要的生产、生活、生态空间。保护耕地红线,既是保住**亿人口"饭碗"的生命线,也是保护生态环境的生命线,同时是统筹城乡发展的关键。新《土地管理法》再次强调了耕地保护的重要性："十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国基本国策"，并加大对永久基本农田的保护力度，明确耕地红线不能突破，永久基本农田绝不能随便占用。
近年来，习近平总书记连续对落实最严格耕地保护制度，遏止"农村乱占耕地建房""耕地非农化"等问题作出重要指示。省委、省政府多次强调，坚决落实中央"严起来"的工作要求。针对我市耕地保护资源现状，日常管控及难点、堵点问题进行分析，对耕地占补平衡、后备资源情况分析，提出建议，采取有效措施，全面压实乡镇、村、部门共同责任，切实保护好耕地资源，提高全民保护耕地意识。
一、耕地保护基本情况及工作成效
全市是山区县市，地形地貌以丘陵为主，呈现"七山一水两分田"格局，山区占**.*%，丘陵占**.*%，平原占*.*%。全市耕地面积**.**万亩，其中水田*.**万亩，旱田**.**万亩。人均耕地面积*.****亩，远远低于全国（人均耕地*.**亩）、全省平均水平（人均耕地*.*亩）。****年至****年，我市共获批建设用地****公顷，占用耕地面积***公顷，新占耕地占新增建设用地的比率达**.**%。
（一）强化保护意识，形成聚合力。市委市政府认真贯彻落实习近平总书记关于耕地保护的重要指示精神，贯彻落实党中央、国务院决策部署以及省、市相关工作要求，全面压实乡镇人民政府耕地保护主体责任、部门共同责任。市委市政府多次以市政府常务会、专题研讨会、现场督办会等形式，传达习近平总书记关于耕地保护重要指示批示精神以及党中央、国务院决策部署和各级党委政府工作要求，督办乡镇、部门耕地保护各项工作任务落实。多举措、多维度、多频次宣传耕地保护相关文件精神和相关法律法规，加大耕地保护宣传力度，营造了保护耕地的浓厚氛围。以"*.**世界地球日、*.**土地日、**.*全国法制宣传日"等为契机，采取村组干部培训会、座谈会、屋场会等方式，采用村广播、短视频等有"声"媒介和宣传海报、传单、手机短信、微信公众号等有"色"读物向广大群众宣传耕地保护相关法律法规，以及"六个严禁""八不准""六个一律"相关要求，营造出全民保护耕地的浓厚氛围。
（二）坚持规划引领，硬化约束力。优化国土空间布局。科学划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界，合理布局"生产、生活、生态""三生"空间，积极推动国土空间规划编制工作，初步形成了国土空间开发保护"一张图"，建立国土空间规划信息平台，同步构建国土空间规划"一张图"实施监督信息系统，实现信息和职能的共建、共享、共管。全面优化项目选址，强化规划管控，项目用地尽量不占或少占耕地，形成耕地保护的刚性约束机制。**个乡（镇）站所和业务股室通过无人机、移动终端加强动态巡查监管，形成"天上看、网上管、地上查"的县级"自然资源监管平台"。
（三）坚持综合整治，增强承载力。以"山水林田湖草"综合整治试点项目为底盘，以"土地整治+"的理念谋划部署，将土地整治与现代农业发展、新农村建设、生态文明建设相结合，创新探索建设以"生产生活小广场、人水和谐小流域、一村一品小产业、庭前院后小花园、乡村人文小景观"为主要内容"五小示范区"，逐步走上了一条"耕地保护上等级、经济发展可持续、农民群众见实惠、人居环境换新颜"的生态绿色整治之路。近年来，先后建设省市各类国土整治项目***个，总规模*.**万公顷，总投资额*.**亿元，先后建成**个微广场，**个花园民居小区，**个民俗、红色、法治、党建、产业等各具特色的文化长廊，**个特色产业小村，治理修缮**个小流域。"五小"示范区工作经验法先后在部、省刊物刊载和全国、全省、全市交流。
（四）坚持严打严查，形成威慑力。将耕地、基本农田保护纳入市机关目标管理信息系统，按季度进行考核，明确乡镇行政负责人为耕地保护第一责任人，压实镇村耕地保护主体责任，严厉查处违法用地行为。近年来，全市进一步提高自然资源执法队伍执法水平，强化执法体系建设，自然资源部门创新开展"自然资源执法攻坚年"主题活动，将全市划分为**个巡查责任区域，明确巡查职责、巡查区域、巡查次数，将巡查任务落实到人、落实到具体村、组，每次巡查做到有记录、有台帐。畅通自然资源违法线索反映渠道，建立执法监察信息网络，实行市、乡、村三级巡查监管体系，做到及时反馈信息、及时查处，将违法行为制止在萌芽状态。
二、落实最严格的耕地保护制度中存在的问题与困难
（一）耕地种植结构变化，耕地面积逐渐减少。"十三五"上级下达我市的耕地保有量为**.**万亩，永久基本农田保护任务面积为**.**万亩。第三次国土调查成果显示我市耕地面积为**.*万亩。主要原因是我市农业主导产业为柑橘和茶叶。相较于种植粮食作物，柑橘和茶叶经济效益大，部分乡镇农民自发对农业生产结构进行调整，将原来的耕地用于发展柑橘和茶叶生产，导致耕地面积减少。
（二）耕地资源分布零散。我市地形地貌以丘陵为主，呈现"七山一水两分田"格局，永久基本农田边界与城镇开发边界存在交叉重叠，且分布零散。既不便于农业机械化作业，也不利于日常管理，更不利于高质量保护。例如我市化工园区规划面积*****亩，区域内稳定耕地面积****亩，符合调出规则的仅****亩，剩余****亩不符合调出规则，且**%在永久基本农田内，呈插花状分布，极大的制约了化工园基础设施建设和化工企业项目落地。
（三）耕地后备资源匮乏。根据省委提出的区域发展布局和市委市政府高质量发展勇当县域标杆，打造目标定位，"十四五"期间，我市需新增建设用地*****亩，其中需落实****亩耕地占补指标。****年**个重点基础设施、民生工程、重点产业项目共需****亩耕地占补指标。而当前耕地后备资源匮乏，实现耕地占补平衡"占优补优、占水田补水田"的难度日趋加大。新增建设用地多为交通便利、土质肥沃、质量等别高的优质耕地，而补充耕地的来源是通过未利用地开发，其地形条件相对较差、地块水源缺乏，难以达到与耕地数量质量对等的刚性要求。能够用以开发的低残林、低效林等耕地后备资源已开发殆尽。根据全国第三次土地调查数据显示，可作为耕地后备资源只有其他草地、裸土地*类仅****.**亩，且具备开发条件的土地十分稀缺，耕地后备资源非常匮乏，难以落实耕地占补平衡。
（四）耕地保护责任还需进一步压实。部分乡镇、村干部对耕地保护认识不足，片面强调经济发展，缺乏耕地保护紧迫感，部分乡镇村干部对乱占耕地行为不能勇于制止，也不及时上报，根据每月卫片监测数据反馈，占用耕地挖塘养鱼、耕地上违法建房、公共服务类用地未批先建等现象依然存在。
三、做好耕地保护工作的相关建议
（一）高位优化布局基本农田。以编制国土空间规划为契机，突出"生产、生活、生态""三生"空间和"永久基本农田保护红线、生态保护红线和城市开发边界""三条红线"，合理布局建设用地，确保耕地保有量和基本农田保护面积不减少。按照全国部署的永久基本农田核实整改相关要求，及时研判交通、发改、水利等重要部门"十四五"发展专项规划，收集整理各乡镇乡村振兴、化工园区和"十四五"重点项目建设用地需求，依据拟划定的城镇开发边界和生态保护红线，对三调耕地图斑进一步调查核实，逐图斑比对不稳定耕地类型，筛选梳理出全市长期可利用的稳定耕地数据，可划入永久基本农田面积为**.**万亩，其中永久基本农田中继续保留的稳定耕地面积为**.**万亩，永久基本农田外可划入的稳定耕地面积为*.**万亩。在统筹分析的基础上，进一步优化永久基本农田布局，提高永久基本农田质量，确保调整后布局更优化，质量有提升。
（二）高效节约集约利用耕地资源。坚持把节约集约用地作为经济社会发展必须遵循的基本准则。一是在"开源"上做文章，强化对内挖潜。建立批而未供土地"招商地图"，实施闲置资产"盘活工程"，最大限度节约集约利用土地，让土地"低产"变"高产"，让闲置资产从"包袱"变"财富"；通过人大监督、闲置收回、规划调整等多种方式加大闲置土地消化处置，千方百计挖掘存量土地潜力，尽量少占或不占耕地，大力推进工业用地集约利用，全面实施"亩产论英雄"和新供地工业项目"增容*.*"工程，着力提高土地产出质效。二是在"节流"上做文章，优化用地空间。统筹配置新增用地计划指标，优先保障重点项目、新产业新业态和民生项目用地，提高土地供给质量和效率；采取协商收回、协议置换、自行开发等办法，加快低效用地改造利用。三是在"再造耕地"上做文章，落实耕地耕作层土壤剥离制度。多年来我市对耕地表土层的保护和利用处于无序状态，导致最表层肥沃土壤大量浪费。因此，建议我市出台表土剥离制度，将"表土剥离"列入项目上报审批环节，建设单位在建设中要把耕作层表土剥离列入成本，列入施工方案，环保、农业、水利、住建、自然资源等相关部门在项目审批中把关。
（三）高质提升耕地资源质量。建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，落实占一补一、占优补优、占水田补水田，促进耕地数量、质量和生态三位一体保护。大力实施旱改水项目建设，增加耕作层、改良土壤，充分挖掘土地利用潜力，形成高标准、高质量的标准梯田；调节项目区域内的光、热、水、土资源，使原来低效能的生态系统呈现出良性循环，全面增强耕地的排渍能力与抗旱能力。坚持"小空间大融合、小集聚大保障、小点状大统筹、小修复大保护、小聚落大共享"综合整治思路，高标准实施全域国土综合整治项目，结合项目区城市建设空间、产业发展空间与生态建设空间冲突现状，通过国土空间综合治理、农用地保障、建设用地提效、生态修复以及山地人居综合整治五大工程措施，解决项目区空间布局无序化、耕地碎片化、资源利用低效化、生态质量衰退化等一系列矛盾，实现城乡一体化发展、人地协调和生态文明发展。打造"新型农村活力社区示范、郊野农旅产业融合示范、废弃矿区生态修复示范"三大示范区，达到社会、经济、生态效益最大化的目标。
（四）高压态势保护耕地资源。健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，建立健全节约用地的考核制度，严厉查处破坏自然资源的行为，始终保持打击非法开采、开山毁林、滥砍滥伐、滥捕乱猎、耕地"非农化"、破坏耕地的高压态势。加强镇村干部巡查监管职责，及时上报违法线索。加大自然资源监管力度，将移动互联网、云计算、大数据、卫星遥感监测、无人机拍摄等先进技术运用到自然资源日常管理实践中。