深化事业单位改革成果的调研报告

肃南县深化事业单位改革成果的调研报告

肃南县深化事业单位改革

成果的调研报告

索成武

摘要：本文着眼事业单位改革现状，采用实地调查研究的方法，重点研究了深化公益类事业单位、党委政府直属事业单位、承担行政职能事业单位改革成果的问题，提出了对策及建议。

一、研究背景

习近平同志在党的十九大报告中强调，深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，对加快推进事业单位改革进一步作出全面部署，为我们加快推进事业单位改革指明了方向、提供了遵循。

二、我县事业单位的基本现状

全县共有事业机构234个（其中：县直机关205个，乡镇29个）。按规格分：县级机构1个，副县级机构2个，科级机构78个，副科级机构83个，股级机构70个。核定事业编制2364名（包含国有林场待上划全额编制67个，自收自支253个），其中：财政全额1892名，财政差额94名，自收自支378名。

纳入事业单位拟分类改革的单位共231个，其中：参照公务员管理的事业单的事业单位45个；暂不纳入分类改革的事业单位4个(文联、佛教协会、计划生育协会、红十字协会)。第一批分类的事业单位共有61个，均为从事公益一类服务的事业单位，占参与事业单位拟分类改革单位的25.97%。

三、我县推进事业单位改革进展情况

（一）同步推进事业单位清理规范

对县直事业单位进行全面梳理，进一步对原承担的工作职责已经完成或履行职责的法定依据已经消失的事业单位进行撤销，对过于零散、规模过小的事业单位进行整合。按照事业单位名称"一般不称'局'、'委'、'办'，也不包含'监督'、'管理'、'监察'"的规范要求，对交通、教育、生态环境等部门所属84个事业单位进行更名规范，其中：撤销的机构20个（正科级7个，副科级13个）；更名机构54个（正科级26个，副科级28个）；新设立机构10个（正科级2个，副科级8个）。按照部门"三定"规定，对事业单位承担的职责任务进行合并、调整、取消、转移，并通过文件进行明确。重点对住建、自然资源、水利等部门所属事业单位承担的行政职能进行剥离，进一步强化事业单位公益属性。

（二）同步推进党委政府直属事业单位改革

对党委和政府直属事业单位进行调整优化，将县委报道组与县广播电视台职能整合，组建县融媒体中心；将档案局（档案馆）承担的行政职能划入县委办公室，对外加挂档案局牌子，档案馆作为事业单位设置；将县旅游局承担的相关行政职能划归相应行政机构，并进行整合规范。

（三）同步推进承担行政职能事业单位改革

结合全县党政机构改革工作，制定并上报《肃南裕固族自治县承担行政职能事业单位改革方案》，将县直承担行政职能的49个事业单位全部纳入改革范围，统筹推进、同步实施。其中：完全承担行政职能事业单位1个、主要和部分承担行政职能事业单位22个。按改革要求，撤销科级事业单位6个，新设科级事业单位5个，更名机构10个，机构更名并调整隶属关系7个。除行政处罚、行政强制、行政监督仍由执法机构承担外，全部回归行政机关。通过改革基本实现了行政职能划归行政机关，执法职权纳入综合行政执法改革，事业单位只保留了公益服务职能的改革要求。

四、存在的主要问题

（一）改革的目标和任务还没有形成广泛共识

由于事业单位数量多、职责任务交叉、利益关系复杂、职能定责不清晰、责任边界不清，影响和制约了事业单位的健康发展。改革后因为新的职能、编制、人员经费不匹配等原因，使得改革方案的落实和"三定"规定的制定工作滞后。

（二）事业单位分类改革困难多，进展相对缓慢

由于经费供给渠道不一，导致分类改革工作推进慢。如水务、自然资源、交通、林草等系统，过去就存在人编混用问题，这些单位的事业单位会产生新的职能、编制、人员经费不匹配的问题。还有一部分事业单位，编制数量少、规模小、职能单一，理应整合设置，而实际情况是部门阻力大，整合不了。

（三）事业单位编制存量不足与刚性需求的矛盾突出

事业单位编制资源存量不足，"易给难收"的问题难以破解，教育、卫生等公益事业和重点工作对编制的刚性需求难以满足。一些部门的领导将下属事业单位机构编制资源视为部门的私有资源，片面地强调部门利益，将多设事业机构、多占事业编制视为落实工作的主要途径，以工作任务重、人员少、困难多、上下机构对应、业务考核等客观因素为由，在增设机构、增加编制、提高机构规格方面的需求较多，但在机构整合、盘活编制资源、改善人才结构等方面态度消极、办法不多。

（四）部分公益性、技术服务型事业单位参照公务员管理后职责任务及角色定位模糊

部分事业单位特别是林草、农牧系统事业单位，本身是公益性、技术服务型事业单位，但因种种原因改为参照公务员法管理事业单位后，单位职责任务及角色定位模糊，原来从事技术服务的人员均转换为行政管理人员，全部专业技术人员和职员均成了科员，承担起了行政指导职能，变相成了机关的附属物，人浮于事的现象普遍。

五、对策及建议

针对事业单位机构改革等方面存在的诸多问题，我们积极学习借鉴省内外先进经验，结合我县实际，提出以下对策建议：

（一）以规范职责任务为重点，切实解决政事不分问题

一是开展事业单位"三定"，明确事业单位职能职责。从规范事业单位的机构名称、隶属关系、职责任务、机构规格、内设机构、人员编制、编制结构、领导职数及经费形式等入手，重新明确完善公益类事业单位"三定"内容，将事业单位从行政主管部门剥离出来，解决事业单位与主管部门政事不分和职能职责不清晰的问题。二是探索开展事业单位绩效评估考核。借鉴外地做法，在事业单位中探索实施绩效考核。根据事业单位职能、属性以及所属部门、行业特点，设置共性、个性指标和公众评价体系，让社会、服务对象、专业人士、媒体舆论对事业单位进行综合评价，科学确定评价结果，评出好中差，并与财政供给、人才配置挂钩。通过事业单位绩效考核，将主管部门对事业单位的管理要由微观具体事务管理转向宏观综合管理上来，从以行政命令、指令性计划为主的直接管理转到运用法律、经济手段为主的间接管理上来，倒逼事业单位回归主业。三是实行人员定编定岗信息公示制度。以机构编制实名制数据库为基础，加强与组织、人社、财政等部门密切协作，建立事业单位人员定编定岗信息公示制度，网上公布的事业单位人员要与实际工作岗位保持一致，并对人员编制、定岗情况进行监督。

（二）以撤并整合为抓手，盘活用好机构编制资源

结合事业单位分类改革，本着精简、优化、效能的原则，加大对事业单位履职情况的调查和梳理，通过撤并转等方式清理规范事业单位，精简机构，核减编制，盘活用好机构编制资源。重点从教育、文化、卫生、农牧、水务、自然资源等系统入手，对设置不合理、规模过小，职能萎缩或任务严重不足，职责任务相近或重复设置的事业单位，进行整合撤并，大幅度减少微型机构数量，整合撤并较多的适当提高机构规格，逐步向"大部门"、"大单位"方向发展。同时，将多个单位分散承担的相同或相近的职责整合、集中归并，提高编制和人员使用效益

（三）创新工作思路，探索建立事业单位编制周转库制度

目前县直事业单位有一定数量空编，但均零星分散于各个事业单位，如果靠行政手段一家一家地强制收回，动静大，矛盾多，成本高，效果也未必好。如何举重若轻、化繁就简，在不引起大波动的情况下充分盘活闲置空编资源、保障公益服务急需，我们借鉴外地经验，建议探索建立事业单位编制周转库制度。该制度的核心内容是，借鉴银行业"金融存贷"基本原理，通过将编制所有权与使用权分离，在不改变各事业单位编制数和"所有权"的前提下，把长期不能发挥使用效益的空编集中起来建立"周转库"（相当于存款），把收回的编制作为基础（基本金）；为确保总量可控，只在县直事业单位空编中确定一定比例作为周转库规模，用来向急需行业定向定量投放（相当于贷款）。其主要思路是，依托机构编制数据平台的精细化管理，在不调整编制数的情况下，通过统筹闲置空编，实现空编资源的"二次配置、一次使用"，增加教育、卫生、民生等刚需行业的人员编制供给。

（四）围绕激发活力，积极开展事业单位法人治理结构建设工作

针对当前事业单位特别是公立医院（县医院、民族医院）等人员较多的事业单位普遍反映的人员结构不合理、缺少用人自主权等问题，借鉴外地推行公立医院法人治理结构建设的经验做法，制定出台关于进一步深入推进事业单位法人治理结构建设试点工作的实施意见，协调相关部门完善赋予试点单位机构编制管理、人事管理、财务管理和收入分配等自主权的配套政策。稳步推进政事分开、管办分离，赋予事业单位更多的用人自主权，激发发展活力。积极在公立医院探索开展人员控制总量备案制管理，由各公立医院（县医院、民族医院）根据业务水平、类型特点、床位数、门诊量等研究提出本单位人员控制总量，实行备案管理。原编制内人员继续实行实名制管理，只出不进，新进人员一律实行备案制，逐步收回空余编制

（五）确定时限要求，全面完成事业单位分类工作

综合考虑未分类事业单位下一步改革走向、参与科学发展绩效考核等因素，进一步加强事业单位分类工作的交流和信息沟通，力求全县范围内同类事业单位分类标准统一、便于操作实施，全面完成事业单位的分类批复工作。

（作者单位：中共肃南县委编办）