创新工业园区管理的几点思考

创新工业园区管理的几点思考--以民乐工业园区为例

宋华儒

摘要：民乐工业园区已成为民乐县经济建设的主战场，为地方经济社会发展起到了重要的支撑作用。但是，由于工业园区的发展速度和发展规模不断扩大，原有的管理体制已经难以适应工业园区的新发展，新的问题日益显现，如机构编制资源紧缺、赋权改革迫在眉睫和人员身份待遇复杂等，已经成为阻碍工业园区快速发展的瓶颈，创新体制机制已成为工业园区发展亟待突破的新课题。为加快工业园区管理体制调整步伐，根据发展需求，通过优化园区机构职能体系、赋予园区更多的权限等措施，创新工业园区管理模式和运行机制，推动工业园区经济社会更好更快的发展。

民乐工业园区位于甘州区、山丹县和民乐县交界处单独行政区划，占地面积128平方公里，规划建设面积28平方公里。园区始建于1994年，前身"民乐县六坝高新实用技术开发区"，2006年省政府批复为省级工业园区，先后被国家部委、省市厅局认定为国家农村产业融合发展示范园、省级高新技术产业开发区、省级新型工业化示范基地、甘肃省中小企业创业孵化基地、全省循环经济示范工业园区、省级创业就业示范基地、"一带一路"中小企业创业创新示范园区、首批国家小型微型企业创新创业示范基地、省级科技企业孵化器等多个园区。园区内土地属国有未利用戈壁荒地，环境承载能力较大，地下水储量丰富，发展工业经济潜力巨大。近年来，以打造聚集效应高、服务功能好、带动能力强、特色产业突出、生态环境友好的现代工业园区为目标，坚持构筑平台夯基础、招商引资扩规模、挖潜改造促提升、延伸链条筑循环、强化管理增效益，园区建设得到了长足发展。

一、园区的定位和认识

民乐县作为一个自然条件差、资源匮乏、工业基础薄弱、农业后劲不足、服务业短板弱项多、新型业态刚刚起步发展的经济不发达县，工业园区作为农业、工业、服务业、高新技术为一体的一二三产业融合发展示范区，是县域经济转型发展的"强引擎"，是推动高质量发展的"晴雨表"，也是各项改革创新的"试验田"。园区的发展和板块经济的稳定，直接影响民乐县域经济的发展和稳定。十八大以来，园区深入贯彻践行习近平新时代中国特色社会主义思想，坚定贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，聚焦主职主业，紧紧围绕高载能产业、智能电网产业、装备制造产业、农副产品加工产业和现代物流产业"五大板块"产业布局，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，全力促进产城融合，坚持"工业化带产业化促城镇化"，聚力打造一二三产业融合发展示范区，大力实施招商引资，加快推进项目建设，着力推动现代农业、新型工业、现代服务业三大产业融合发展，聚力打造县域副中心和高质量发展的区域增长极，成为县域经济社会发展的最强引擎。

（一）加强国家重点生态功能区建设的"坚强后方"。园区坚持深入学习贯彻习近平生态文明思想，深入贯彻落实习近平总书记对甘肃重要讲话和指示批示精神，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚定不移推进祁连山生态保护和治理，立足国家重点生态功能区建设，为减轻人类生产生活直接或间接对祁连山生态环境的影响或破坏，县委县政府决定，大力实施生态宜居搬迁工程，2019年以来将祁连山沿山区海拔2400米以上的1万户4万多人搬迁至民乐工业园区居住。采取积极有效措施，修建完善了工业园区学校、第二人民医院、康养中心、殡仪馆等基础设施，解决搬迁居民关心的上学、就医、养老等问题；加强职业技能培训，提升劳动者素质，帮助搬迁居民开辟就业岗位，到园区企业务工就业。牢固树立以人民为中心的发展理念，认真解决好搬迁群众"烦心事、操心事、揪心事"，保证搬迁居民搬得下、稳得住、能就业，享受到均衡均等的社会服务、公共服务。

（二）一二三产业融合发展示范区发展的"实践高地"。园区始终坚持以城乡融合发展为突破口，全力推进农村产业融合发展、城乡统筹发展，全力打造国家农村产业融合发展示范园、省级高新技术产业开发区、省级新型工业化示范基地、省级中小企业创业孵化基地、国家小型微型企业创新创业示范基地，引进支持海升现代农业等一批高新技术项目入驻发展，扶持壮大锦世化工、华瑞农业、爱味客、滨河集团、银河集团等地方传统企业提质增效、转型升级，倾力打造现代农业、新型工业、现代服务业、多式联运物流为一体的一二三产业融合发展新型示范区。

（三）城乡统筹发展示范区发展的"乐民新城"。民乐工业园区立足城乡融合，全面推进乡村振兴，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，加快建设现代农业产业园区和农业现代化示范区，推动农业向规模化集约化方向迈进。推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。加快建设完善配套基础设施建设，补齐公共服务短板，全力做好4万名搬迁群众就业创业、社会保障等服务工作。以建设百亿级现代丝路寒旱农业智能温室产业园、百亿级绿色生态化工产业园为目标，着力打造产城融合的示范之区。加快园区智慧城市建设，持续提升城市治理效能。着力打造城乡融合、生态宜居、产业集聚的县域副中心。

（四）县域经济高质量发展的"区域增长极"。从主要经济指标看，园区已经成为县域经济发展的重要支柱。2018年，园区完成工业总产值29.53亿元，占全县工业总产值的96%；工业增加值6.36亿元，占全县工业增加值的98.8%；完成销售收入24.81亿元，占全县工业销售收入的98%；完成主导产业产值23.62亿元，占全县工业企业主导产业产值的100%。2019年，园区完成生产总值7.74亿元，同比增长4.25%，占全县生产总值比重15.14%；完成工业增加值7.12亿元，同比增长11.99%，占全县工业增加值比重86.6%；主导产业完成工业增加值6.07亿元，同比增长16.06%；实现税收收入7624.9万元，同比增长3.68%，占全县税收收入比重26.29%。2020年，园区完成总产值31.67亿元，同比增长5.4%；完成增加值7.88亿元，同比增长7.12%。

（五）招商引资项目建设的"滋养温床"。园区坚持高标准规划、高起点建设、高质量发展，以项目建设为抓手，以招商引资为目标，持续加大招商宣传力度，大力宣传园区区位优势、产业布局、优惠政策、招商项目、营商环境及重点产业发展方向。引进海升集团、江苏通试科技高纯无机氟化盐、锦拓生物糠醛及香料生产、惠记大地等一批大项目、大企业、高新技术、高精尖产业入驻园区发展。围绕"十四五"发展科学谋划和包装储备重点项目150多项，为园区发展奠定了坚实基础。

二、制约园区发展的体制机制问题

民乐工业园区是集现代农业、新型工业、现代服务业、多式联运物流、生态宜居搬迁居民宜居宜业为一体的一二三产业融合发展新型示范区，既有开发区体制机制方面的"通病"，又有国际国内经济低迷引发的"新病"，还有区域环境、技术落后等长期困扰的"慢病"。

（一）机构编制资源紧缺。根据中央和省市委编办规范开发区管理机构促进开发区创新发展的相关规定，民乐工业园区管委会（党工委）为县委、县政府派出机构，行政性质，实行合署办公、一套机构，内设机构原则上不超过6个。派出机构原则上使用行政编制，但由于我县行政编制少，园区管委会（党工委）历史以来一直使用事业编制，所以解决园区行政编制存在的困难很大。

（二）管理体制亟待创新。随着生态宜居搬迁工程的实施，民乐工业园内搬迁入住4万多居民，怎样做好搬迁居民管理，为其提供便捷高效均等优质的服务，怎样做好维稳、矛盾调处、基层治理等工作量大、任务重、要求严，怎样破解在机构和编制资源少，需求愿望高的矛盾，需要深层次、全方位思考，需要深入改革创新，从体制和机制上求突破。

（三）赋权改革迫在眉睫。根据中央和省委相关规定，可以根据相关法律法规、地方党委和政府授权或委托履行组织领导、发展规划、协调服务、招商引资等相关职能，明确管理主体地位。但在具体工作中，科学合理做好赋权、审批、执法等工作，制定赋权目录清单、规范审批执法程序需要认真研究、深化改革，既保证方便企业和群众办事，又保证公平公正公开。

（四）人员身份待遇复杂。由于历史因素和管理体制不明的影响，民乐工业园区管委会（党工委）人员身份待遇复杂多样，存在公务员、参公管理人员、事业单位干部、工勤人员、"项目人员"混编混岗，2020年6月园区管理机构规范后，人员身份和待遇差别引发的不稳定逐渐爆发，但受编制和干部人事政策规定的制约，问题解决难度很大。

三、园区体制机制改革的几点思考

园区要发挥好县域经济高质量发展强大引擎的作用，园区管委会（党工委）要聚焦主责主业、强化履职担当，统筹抓好党的建设、经济社会发展、社会建设、意识形态领域建设、便民服务、公共管理全方位的工作，必须全面坚持和加强党的领导，从体制和机制上创新改革，积极服务"三新一高"。

（一）持续强化党的领导主导地位。习近平总书记强调："坚持党的领导是方向性问题，必须旗帜鲜明、立场坚定，决不能羞羞答答、语焉不详，决不能遮遮掩掩、搞自我麻痹。"在园区的管理和发展中党的领导要始终居于统领地位，持之以恒地完善党对园区全面领导的体制机制，推动党的领导在职能配置上更加科学合理、在体制机制上更加完备完善、在运行管理上更加优化协同高效。加强"两新组织建设"，强化企业党组织、社区基层党组织的战斗堡垒作用。党建引领园区"产业转型、结构升级、要素聚集、链条锻造"。

（二）持续优化园区机构职能体系。严格按照规定精准优化设置机构、协同高效履职。从根本上转变职能、理顺职责关系，特别是内设机构职责和业务整合，既要发生"物理变化"，又要发生"化学反应"，弱化的职能精简、强化的职能加强、增加的职能承接好，严格全面执行"三定"规定，不断适应新形势新变化，积极研究解决管理运行中的问题，紧紧围绕加快园区发展、服务企业发展、民生保障、经济社会发展履职行权。加快推进实行政府权责清单制度，推动部门协同高效履职尽责。合理配置园区执法监管力量，解决多头多层重复执法问题，做到严格规范公正文明执法。创新基层治理体制机制，推动资源服务管理下沉，着力理顺县直部门与园区的关系。实现管理服务执法属地化。推进审批服务便民化，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台，打通服务企业的"痛点难点堵点"，提高党和政府服务基层、服务企业发展的能力和水平。

（三）构筑园区发展的体制机制保障。园区是实现产业集聚效应和规模经济效应的主要载体，是推动县域经济发展的强大引擎和对接国内国际资源的重要平台。以《关于规范开发区管理机构促进开发区创新发展的指导意见》为抓手，结合地方实际规范设置园区管理机构，并积极与促进管理体制创新结合起来，推动开发区不断实现功能提升。探索服务"飞地经济"模式的保障体制机制，以打造民乐百亿级化工产业园为平台，从管理体制和运行上推动要素向园区集聚、项目向园区集中、产业向园区集群。从机构编制资源中优化抓住用好国家全面深化"双循环新发展格局"、推进西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略实施的机遇，加速园区发展。

（四）正确处理政府与市场的关系。县委、县政府提出园区实行"管委会+公司"的发展模式，要从关键环节正确处理政府与市场的关系。管委会代表政府做好服务保障工作、提供更多更好便捷均等均衡的服务，最大可能、最强手段卸载制约企业发展的"插件"，赋予企业最大自主经营权。管委会围绕提升产业链供应链现代化水平，围绕畅通国内大循环、促进国内国际双循环，围绕建设高标准市场体系等一系列重大战略，不遗余力地推动职能转变，推动简政放权，推动政府职责体系优化完善。一是不断健全完善清单管理制度。严格落实好政府权责清单、政事权限清单、市场准入负面清单、涉企经营许可事项清单、公共服务事项清单等制度。这些基本上都是法律法规和"三定"规定的细化、完善与延伸，根本目的是推动政府职能转变，推动完善职责明确、依法行政的政府治理体系。不仅要把清单列好，更重要的是如何让它发挥应有的功能作用。同时，研究各类清单之间的逻辑关系，解决交叉重叠问题，避免给企业和群众带来不必要的负担。二是包容审慎监管。十九届五中全会提出"对新产业新业态实行包容审慎监管"。研究解决好包容到多大边界，审慎到什么程度，防止管得太死容易扼杀创新、放任自流会造成市场失序。三是营商环境评价。打破束缚市场活力的"堵点"，深入推进"四办"改革，推进信用体系建设，形成营商环境合力，更好营造"人人都是营商环境"氛围。

（五）坚持法治与改革的有机统一。中央《条例》、两个《办法》和省委《规定》颁布实施后，机构编制已经入法入规。要依法依规设置园区管理机构、配置职能、明确权限责任、规范管理程序。坚持"瘦身"与"健身"相结合，使机构编制资源好钢用到刀刃上，有效解决园区管理机构"编制资源紧、管理模式杂、行政倾向浓、人员管理僵"的痼疾顽症。

（作者单位：张掖市民乐县委机构编制委员会办公室）