全面深化改革课题调研报告10篇(第2/10页)
四是由法院检察院党组依据法官检察官单独职务序列相关规定，对当事法官检察官作出延期晋升或退出员额等惩戒决定。法官检察官因惩戒委员会意见退出员额5年后，可以重新申请入额。五是由相关法院院长、检察院检察长提请本级人大常委会依据有关人事任免条例及相关规定，免去当事法官检察官的法律职务。上述处理方式，可以单独使用，也可以同时使用。
6．建立惩戒权利救济机制
（1）提出异议。审查意见应书面送达当事法官检察官和相关法院检察院。当事法官检察官对审查意见提出异议的，可以通过督察部门向惩戒委员会提出。惩戒委员会应对异议及其理由进行审议，作出异议审查决定，书面回复当事法官检察官。惩戒委员会审查异议期间，相关法院检察院应暂缓对当事法官检察官作出惩戒决定。
（2）申请复核。法院检察院依据惩戒委员会的审查意见作出惩戒决定后，应以书面形式通知当事法官检察官，并列明理由和依据。当事法官检察官对惩戒决定不服的，可以向作出决定的法院检察院申请复核。法院检察院应以书面形式告知申请人复核决定。复核期间不停止惩戒决定的执行。
（3）提出申诉。当事法官检察官对复核结果不服的，可以向上一级法院检察院提出申诉，也可以不经复核，直接提出申诉。上一级法院检察院应作出处理决定；案情复杂的，可以适当延长
时间。申诉期间不停止惩戒决定的执行。
（4）及时纠正。对法官检察官作出错误处理、处分决定的，在事实查清之后，其所在法院检察院应积极为其恢复名誉、消除不良影响，并商请有关机关依法追究诬告陷害者或滥用职权者的责任。
实现流域协同立法到共同立法的实践与探索
党的十九大报告明确提出实施区域协调发展战略，对推动地区实现更高质量一体化发展具有重大现实意义。从京津冀一体化到成渝双城经济圈建设，从2018年《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》出台，到《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求坚持"系统观念"，专篇部署区域协调发展，我国区域发展的协同性和整体性不断增强，高质量发展的动力源不断拓展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央总揽全局、科学谋划，部署实施长江经济带发展战略。习近平总书记强调，"把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发"；要走生态优先、绿色发展之路，从生态系统整体性和流域系统性出发，推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。2020年12月全国人大常委会出台长江保护法，把习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署以法律形式确定下来。作为长江一级支流的X河，全国人大常委会栗战书委员长十分重视，2020年
6月和2021年1月，先后两次对X三省共同立法保护X河流域作出批示，要求三省开展跨流域共同立法探索，共同推动X河
流域生态保护和高质量发展。X省人大常委会深入贯彻落实习近
平生态文明思想、习近平法治思想，认真落实栗战书委员长两次批示精神，在全国人大全面指导下，在省委的坚强领导下，与云南省、四川省人大常委会共同制定并出台三省一致的关于加强X河流域共同保护的决定（以下简称"决定"），以及各自的X河流域保护条例（以下简称"条例"），并于2021年5月底经三省人大常委会分别审议、全票通过，7月1日同步实施。2021年7月，栗战书委员长在X调研座谈时，对X河流域保护共同立法给予了肯定。
一、X河流域保护共同立法的现实意义
协同立法是地缘相近的两个以上平行立法主体之间，就涉及各方利益关切但跨行政区域的法律调整对象协商相关立法内容，并分别根据各自的立法权限和立法程序以立法形式体现协商内容的一致行为。共同立法则是在协同立法的基础上，更多反映共同意志、共同行动、统一标准等重大事项，要求法规文本的"同一化"和法规生效的"同步化"，是一种更高层次的同步、统一和相互认同。
区域协同立法是法治普遍性原理在区域协调发展实践的具体呈现，它具有促进资源有效利用、保障协同战略实施的实践价值，能够弥补现有法律供给不足，弥合地方间法治发展差异。2019年，栗战书委员长在省级人大立法工作交流会上强调，地方人大要着眼于推动区域协调发展，围绕区域发展战略和特点，积极探
索所在区域协同发展的立法问题，抓好协同立法。以京津冀和长
三角沪、苏、浙、皖三省一市为代表的各地人大勇于探索，持续开展了一系列形式多样、内涵丰富的协同立法实践，依法保障和推动区域协调发展战略落实落地。X河流域保护共同立法，是在全国人大指导下地方立法形式的一次创新实践，X三省通过共同立法提升生态环境保护的协同性和整体性，丰富了现有立法体制的内涵，为各地开展协同立法共同立法提供了有益借鉴和经验示
范。
（一）X河流域保护共同立法是构建新发展格局的应有之义
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将系统观念作为具有基础性的思想和工作方法，提出了一系列旨在促进国家发展的重大战略。实现经济社会发展全面绿色转型，构建新发展格局必须坚持系统观念。由于X三省行政区域内的流域功能定位、产业布局、保护方式和环境监管执法标准等存在差异，三省联动不足，以行政单元为管理边界和单要素的割裂式治理，使得"各自为阵""分河而治"带来的流域治理难题还较为突出，亟需树立"共生共赢""协同合作"的理念，通过共同立法破除区域生态环境协同治理中行政管辖造成的属地主义弊端，统筹考虑上游与下游、干流与支流、左岸与右岸等关系，以系统性思维解决跨行政区域的协调配合、联防联控问题，促进省际间跨区域生态环境保护共同治理。
（二）X河流域保护共同立法是融入长江经济带发展的路径
选择
习近平总书记高度重视长江生态环境保护，三次亲自主持召
开长江经济带发展座谈会，站在历史和全局的高度，从中华民族
长远利益考虑，对推动长江经济带生态环境修复和高质量发展作出重大部署、提出明确要求。为贯彻落实习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署，全国人大常委会颁布实施了长江保护法。X河是长江上游的重要生态屏障，流域内三省需要将X河流域生态保护和绿色发展纳入长江经济带发展战略中去谋划、去落实，把自身发展放到协同发展的大局之中，根据流域实际贯彻实施、细化补充长江保护法，加强X河流域生态环境系统保护修复，强化生态环境协同治理，共同寻求有效适应全流域完整性管理需求的法治路径，全面推进长江经济带X河流域高质量发展。
（三）X河流域保护共同立法是完善立法体制的制度探索
我国确立了统一而又分层次的立法体制，为维护社会主义法制的统一和尊严，保障各个层次的立法活动和谐、有序进行，划分了中央与地方的立法权限，遵循"在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性"的原则。区域协同发展战略、生态环境保护和协同治理，需要多个行政区域共同参与，受制于固有的权力和行使权力的范围，行政区域之间的联合被认为超越其权限而不被鼓励。涉及区域协调发展的法治建设，在现有的行政区划与立法体制下，不太可能采取区域整合、合并的方式或者全部
由国家层面来推进，需要法律制度的创新和新的法律资源。省级
行政区域通过协同立法共同立法方式破解协同发展难题，有利于最大限度地统一区域环境与经济发展的法律依据、协调治理举措，完善协同治理机制、巩固协同治理成果，弥补现有立法体制的制度空白。
（四）X河流域保护共同立法是回应人民群众共同诉求的法治行动
X河流经X三省，是长江流域唯一保持自然流态的一级支流，是长江上游众多珍稀特有鱼类的重要栖息地和繁殖场所，被誉为长江上游的"生态河""美酒河""美景河""英雄河"，保护好X河对构建长江上游重要生态安全屏障、对地区经济社会发展和生态文明建设意义重大。三省人民群众十分珍视X河流域特有的历史、文化和生态资源，保护生态环境就是保护生产力、绿水青山就是金山银山成为三省人民群众共同的诉求。传统生态治理模式缺乏统一的规划、标准和防治等举措，生态治理陷入孤立、碎片化的无序状态，治理效率低下，这是区域间共同面对的棘手问题。流域生态系统的整体性及其生态服务功能的公共性，决定了流域治理必须从碎片化走向协同，由属地管理向区域共治转变。打破流域生态环境治理区域分割的藩篱，构建协同治理长效机制，追求生态治理的共生性、整体性、系统性，最终实现流域可持续发展、增进流域内人民群众福祉，亟需协同立法共同立法予以回应。
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二、X河流域保护共同立法的实践路径
法治是生态环境保护的基本方式和重要依托，流域生态环境协同治理离不开和谐统一的流域法治环境，通过区域协同立法共同立法服务区域生态环境协同治理，有利于促进流域法制一体
化。
（一）共同立法的实践基础--《X省X河流域保护条例》
早在2011年，X省率先出台全国第一部流域管理地方性法规《X省X河流域保护条例》（以下简称《条例》）。《条例》打破以往仅针对某一方面的单一立法模式，秉承保护优先、适度开发原则，立足对流域自然、社会、经济、文化各要素组成的生态系统进行整体管理，统筹协调各系统之间的关系，统筹兼顾XX河流域上下游、左右岸、干支流之间在经济社会发展、生态建设和环境保护以及资源开发利用等方面的不同利益需求，探索建立流域管理与行政区域管理相结合、行政区域管理服从流域管理的管理体制，先行先试作出了制度探索。省人大常委会积极发挥主导作用，从立项、起草、论证到提案，都由人大自己负责，加强与有关方面的沟通协调，使各方面的意见和关切得到充分表达。立法中牢固树立政治意识、大局意识，不仅在《条例》出台前专程走访云南和四川两省征求意见建议，还前瞻性地提出了X河法治保护应当"一省先行、三省齐推"的思路，"加强与邻省的沟通协调"被明确写进《条例》。协同立法的先进理念在那时已经萌芽。
《条例》颁布实施以后，省人大常委会不断强化人大监督，
2012年至2014年连续3年、2020年第四次组织开展X河X环保行活动，持续跟踪监督突出环境问题的整改。2017年，组织对《条例》开展立法后评估，创造性地实行跨区域合作，特别邀请全国人大、水利部长江委等国家层面的专家及四川省、云南省人大常委会全程参与，总结、提炼X以法治思维和法治方式推动流域经济与环境协调发展的先行先试经验模式。十年来，省政府就X河流域保护建立了"一揽子"长效管理机制，扎实推进生态文明建设12项制度创新，还在全国率先建立起从省到村的五级河长制，设立从省到乡的"双总河长"。全省累计投入X河流域环保基础设施建设资金达40多亿元，关闭小酒厂、小作坊
2000余家，建成县级以上城镇污水处理厂21座，80%以上的行政村生活垃圾得到收运处置。X河特有的珍稀鱼类由以前的46种增加到了目前的64种，还发现了国家二级珍稀保护鱼类胭脂鱼；2018年X河（X段）荣获"中国好水"优质水源称号；2020年，流域森林覆盖率达61%，16个水质监测断面水质优良率达
100%，出境断面水质维持在Ⅱ类以上，高于国家标准；流域地区生产总值占全省比重超过20%，人均地区生产总值、农村居民人均可支配收入均超过全省平均水平，X河流域生态环境质量与经济发展实现了双赢，正在走出一条百姓富与生态美有机结合的发展新路。这些举措和成效为三省共同立法保护X河流域奠定了坚实的实践基础，《条例》也因此成为三省共同立法时四川、
云南新制定各自X河保护条例的蓝本。
（二）全国人大全面指导开启地方共同立法新篇章
全国人大常委会对地方性法规行使立法监督权，为维护法制统一，需要加强对地方立法的指导和协调。栗战书委员长高度重视X河流域保护共同立法工作，以全流域保护一盘棋的战略思维，从流域综合治理、系统治理、依法治理的角度，为X三省依法推进X河流域生态保护和高质量发展提供了具体指导和路径指引。全国人大常委会分管领导两次组织召开三省共同立法推进会议，深入X河流域实地调研，根据栗战书委员长批示精神，提出共同立法统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施、统一责任"五个统一"的要求，指导推进共同立法工作。全国人大环资委、常委会法工委加强与三省人大有关机构的沟通交流，先后四次召开视频会议，了解立法进度、协调三省联动；参加三省秘书长联席会讨论协商，还直接参与三省联合起草和改稿工作，就共同立法的内涵、方法、步骤、程序等立法技术和立法重点难点问题提供指导支持。三省自觉接受全国人大的指导，积极请示汇报，每一过程的草案稿都向全国人大征求意见；共同立法的牵头省份、立法形式、立法工作机制、主要立法内容等，均是在全国人大的指导下确定。"决定"和"条例"通过后，全国人大常委会办公厅组织中央主要媒体进行专题集体采访，推动宣传贯彻工作。此次共同立法，开创了全国人大常委会全面指导地方协同立法共同立法新模式，赋予了地方立法新的内涵，《中国人
大》将其称之为共同立法的经典范本。
（三）X河流域保护共同立法的模式和内容
X三省在全国人大常委会的指导下，深刻领会把握自我发展和协同发展的关系，运用法治思维、法治方式加强跨流域规划、政策和重大事项、利益冲突的统筹协调，在法律层面有效增强流域保护的系统性、整体性、协同性，通过"决定"+"条例"的模式，按照同一文本、同时审议、同时公布、同时实施的标准，实现了区域立法从协同到共立的跃升。
共同立法的原则和内容。共同立法站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展，建立健全保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的利益导向机制，引导和倒逼形成绿色发展方式、生产方式和生活方式，推动实现从"要我保护"到"我要保护"的转变。同时，细化衔接长江保护法有关规定，坚持系统观念，突出水资源、水环境、水生态协同治理，山水林田湖草沙一体化保护和修复，切实维护流域生态系统原真性和完整性，保护X河流域独特的自然、生态和人文环境。三省人大常委会在消除分歧和解决问题上做文章，在形成共识与加强合作上下功夫，围绕X河流域保护的重大问题，以"决定"+"条例"的立法形式探索实现流域绿色发展平衡之道。三省共同决定内容完全一致，就X河流域保护遵循的共同原则、采取的共同措施等重大问题作出共同承诺；各省的条例细化了三省保护X河流域的防治措施、法律责任等，组织制定并实施更严格的水环
境质量标准，禁止在X河流域进行一切捕捞行为，禁止非法采
砂活动，禁止在河湖管理范围内倾倒、填埋、堆放、弃置、处理固体废物，禁止违法利用、占用X河流域水域岸线等，狠抓突出问题整治。"条例"和"决定"互相融合、相辅相成，既强化流域共治，又体现各自特色，将有效破解共立和共治的难题，使流域层面的整体治理效能最大化，为区域共同立法提供了X河方案。
共同立法的机制和做法。不同于京津冀、长三角三省一市等地区协同立法，源自区域一体化发展需求，担负落实国家区域协调发展战略的责任和使命，X河流域保护共同立法没有国家战略驱动，立法需求来源于流域内三省以新发展理念共护X河一江清水的共同意愿。虽然相较于已经有协同立法成熟经验的其他地区，这一启动机制略显松散，但正是在这种强烈的共同意愿支撑下，X三省面对没有相同路径可以参照等各种困难和挑战，大胆探寻出一条立法保障全流域共同治理的新路径。
一是坚持正确的指导思想。共同立法坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想，认真贯彻落实习近平总书记关于"共抓大保护，不搞大开发""生态优先、绿色发展"等重要指示精神；贯彻执行上位法和国家相关政策文件的新精神，特别是长江保护法的立法原则、最新理念和重要制度，坚持以高质量发展统揽全局，以更高站位、更高标准、更高要求、更高水平推进X河流
域保护。
二是坚持党对立法工作的领导。坚持党的领导是立法工作的政治原则，也是做好立法工作的根本保证。党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。X省委高度重视X河流域保护共同立法，省委书记、省人大常委会主任谌贻琴主持召开省委常委会专题研究，并多次作出指示，要求抓好共同立法工作；省人大常委会党组组织召开10余次专题会部署落实，成立了由三位省级领导任组长的领导小组，发挥把方向、管大局、保落实的重要作用。
三是坚持人大主导，牵头完成新任务新课题。人大主导立法有利于克服部门利益，提高立法质量，发挥立法引领保障作用。共同立法作为重大改革任务，由人大主导首先夯实了高质量立法的责任根基。X省人大常委会建立了人大副主任、分管副省长共同负责的"双组长工作专班制"，自主起草、集中攻关；统筹协调、加强各方参与联动，充分发挥流域内有关方面法治实践丰富的优势，对各方面提出的意见建议进行通盘考虑，科学论证评估，增强立法的针对性、及时性和系统性。
四是坚持建立完善共同立法机制。三省秘书长联席会议作为共同立法的议事机制和决策层，是共同立法的组织保障，发挥统筹各方面力量、协调处理意见分歧、保障目标任务扎实推进的作用。成立三省共同立法专班，开展共同调研、共同起草、共同论
证修改工作，是此次共同立法的工作方式创新，对重大紧急任务
的完成而言，效率最高，能保证步调一致、集中力量解决问题。三省遇到的矛盾和焦点、难点问题，都及时报请全国人大有关专委会、常委会工作机构研究，寻求全国人大的有力支持和具体指导。复杂疑难问题向全国人大请示汇报机制，在共同立法的关键节点上对化解分歧、顺利推进发挥了突出作用。
三、区域协同立法共同立法的模式探究
最早的地方协同立法实践可追溯至2006年东北三省辽宁、黑龙江和吉林召开的立法协作座谈会，达成了《东北三省政府立法协作框架协议》，明确要求三省根据共同性或相关性立法事项采取不同形式的立法协作。此后，京津冀、长三角、泛珠三角直至新近的粤港澳大湾区等区域的一体化发展均对协同立法进行了不同形式、范围和程度的实践探索。四川、重庆两地人大常委会就优化营商环境开展协同立法；广西人大常委会修订《广西北部湾经济区条例》，明确各设区的市建立协同立法机制。区域协同立法方兴未艾，正在逐步走向深化。
（一）国内已有协同立法模式分析
探究已有区域协同立法模式，主要有以下三种：一是对共性立法项目由一省市牵头组织起草，其他省市配合；对其他立法项目，由各省市独自立法，结果由其他省市共享。这种模式最早在东三省地区出现，京津冀区域在水污染防治、道路运输等协同立法中多有采用。二是采取协调互补的立法协作模式，共同确定一
个示范性条款文本，在具体到本地立法的表述时则可有个性化差
异，最终形成若干个不同版本的立法文件，由各地人大常委会分别审议通过，在本行政区域内施行。这种模式具有开放、灵活的特点，尤以长三角区域协同立法最为典型。2014年，长三角区域三省一市人大常委会分别制定或修改了大气污染防治条例，在条例中均专章规定了大气污染防治协作作为标准条款，内容上保持一致。虽然四方的条例在章节设置、条款顺序和法律规范表达等方面不尽相同，但大体上体现了跨区域协同的意思表示，并且基本做到同步立项、同步起草、同步审议、同步通过和实施，为协同立法向共同立法迈进做好了准备。三是围绕重大立法项目成立联合工作组，从立法草案的准备阶段即开展协同，共同进行调研起草修改论证工作，便于为下一阶段法规同步审议、表决、公布实施等夯实基础。
值得一提的是，2014年起，京津冀三地人大先后出台了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》和《京津冀人大立法项目协同实施细则》等协同立法规范性文件，形成了联席会议机制、协商沟通机制、立法规划协同机制、法规清理常态化机制等一系列立法协同机制，目前已就50多部法规开展了不同程度的工作协同。在推动长三角区域一体化的路径中，三省一市建立了地方人大立法工作联席会议制度，确立了区域立法工作协同的基本制度框架，包括立法规划计划协同、起草工作协同、立
法工作推进协同、立法工作共享等方面，区域协同立法获得了全
方位、多层次、一体化协同的内涵和外延，已从一种松散型协同向紧密型协同的强协同立法形式转化。
（二）X河流域保护共同立法模式对比
较之已有的立法模式，X河流域保护共同立法是一种兼而有之的模式。第一阶段三省起草修订各自的X河流域保护条例时，由四川省人大常委会牵头，以X2011年《条例》为蓝本，起草了三省条例共同文本，实现了立法宗旨、主要内容、体例等基本相同；第二阶段制定关于加强X河流域共同保护的决定时，由三省秘书长联席会议确定成立三省共同的起草专班，共同开展调研、共同起草文本，经过反复协商，形成内容完全一致的共同决定文本，并最终做到了三省"决定"+"条例"同时审议、同时公布、同时实施。工作机制方面，X河流域保护共同立法有其自身的特点：一是全国人大常委会的指导全面具体，上下联动形成立法工作整体合力，进一步统一思想、协调意见分歧、统筹立法进度、提高立法质量和效率。二是专班制提供组织保障。三省有共同的工作专班，各省有各自的工作专班，分层次的专班制为重大立法项目的推进提供了组织保障和能力支撑。三是X先行先试经验打下良好基础。X《条例》实施10年来，接受了实践充分的检验，其立法定位、基本原则、规范措施等先行先试的制度设计，以及环保行、立法后评估查找的问题能够作为三省共同立法的实践支撑，以其文本作为三省共同立法的蓝本减少了起草的
难度，三省更有针对性的就共性问题达成共识。共同"决定"真
正实现体例结构、适用范围、基本制度、监管或调控的目标措施程序以及法律责任等方面的一致，以及时间效力与空间效力的协调一致；"条例"以"决定"为指导原则、行动纲领，细化各省的贯彻落实措施，并基本统一了跨区域联合保护的专章内容。在共同立法中蕴含协同立法，"决定"+"条例"的组合，充分运用立法资源，形成了X河流域生态环境保护的制度合力，为地方共同立法探索了新路子、新模式，提供了新经验。
四、深化地方协同立法共同立法的对策建议
明确的区域协作立法机制是区域协调发展和跨区域生态环境治理的重要保障。但是，宪法和立法法都未对区域协同立法作出明确规定，也未对其法律地位予以正式界定，从法理角度看，其与现行立法体制存在着内在的冲突。另一方面，行政格局的复杂性导致环境政策的不均衡，经济发展的不均衡性导致环境治理能力的差异，对环境污染的评价与环境质量的需要不同，在协同治理中很难做到标准统一、政策均衡。诸多矛盾之下，区域协同立法不可避免的存在相对松散、约束力不强的问题。X河流域保护共同立法面临同样的困境：区域环境协同治理机制不够健全；协同立法的启动机制缺失，区域立法主体参与立法容易陷入被动；立法原则过于宏观容易忽略区域内部各地方的差异性；立法主体较为单一，政府和社会公众协同立法参与度低；区域环境治理缺乏区域政策制定协调机构，对区域政策向各地方政策的转化
以及协调各地方政策冲突较为乏力。此次立法中，X省曾提出三
省建立联席会议协调机制的常设执行机构并在共同决定中予以明确，但因为各方意见不一未被采纳。共同决定更接近于理念宣导、政策引导的"软法"，协同治理的机制建立、治理权限、责任划分、责任追究、监督方式等方面的规定原则性较强，可操作性有待考察。在总结经验和不足的基础上，就共同立法协同立法的顶层设计和制度安排，深化协同立法共同立法实践探索，提出几点建议。
（一）加强区域协同立法共同立法顶层设计
区域协同立法虽然是立法领域产生的新事物，但它与国家结构形式、人民代表大会制度的政治体制以及现行的立法体制，都有内在关系。区域协同发展的要义，是一种与地方保护主义相区别的联合法治方式，反映了不同法域立法主体之间的平等合作关系，保障了法律调整对象跨域流动而产生的新法益和新法域。建议有关方面综合考虑各种因素，确保区域协同立法的整体部署，不妨由全国人大常委会以授权方式，明确赋予相关区域就特定事务共同立法的权力，以确保其合法性。国家立法机关有必要通过修改立法法或制定专门法律的方式，对区域协同立法作出全方位的顶层设计，尤其是确立中央层面的宏观协调、备案审查、争端解决等机制，以支持、引导、监督区域协同立法，确保国家法制统一。