全面深化改革课题调研报告10篇
目 录
法官检察官惩戒运行机制研究............................................2实现流域协同立法到共同立法的实践与探索.................21按名责实各司其职统筹协调形成合力推动新时代基层纪检监察工作实现高质量发展..........................................39政务服务"跨省通办"探索实践......................................59紧扣高质量发展的"十四五"地方财政能力建设研究75山区地质灾害成因机理及防治对策研究.........................93环境污染责任保险实践与创新研究...............................106创新运用税收大数据助推X中医药特色产业高质量发展研究....................................................................................121大数据创新驱动公安接处警改革实践研究...................138民族文化传承发展法治保障情况专题调研报告...........154
法官检察官惩戒运行机制研究
我国在2014年3月部署的司法体制改革系列任务中，提出要完善法官检察官惩戒制度。最高人民法院、最高人民检察院于
2016年10月印发《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》，明确建立法官检察官惩戒制度。我省于2017年10月分别设立法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会，正式开启惩戒制度改革。2016年以来，全国除少数省份开展了少量惩戒事项外，大部分省份法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会呈"空转"状态，我省至今也是"零惩戒"。完善法官检察官惩戒运行机制，推进惩戒正常运行，对促进法官检察官依法公正行使职权，推动司法责任制真正落实到位具有十分重要的现实意义。
一、完善法官检察官惩戒运行机制的重要意义
（一）完善法官检察官惩戒运行机制，是贯彻落实习近平法治思想关于加快构建规范高效的制约监督体系改革重要任务的迫切需要
党的十八大以来，习近平总书记创造性提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想。
2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发
表重要讲话，明确提出"要加快构建规范高效的制约监督体系"
的重要任务，不仅为推进法官检察官惩戒制度改革指明了方向，更提出了加快推进的要求。法官检察官惩戒制度自建立以来，因运行机制不健全、不完善，导致该项改革进展缓慢。抓紧完善法官检察官惩戒运行机制，尽快推进惩戒实质化运转，及时将司法监督惩戒问责短板补齐，确保制约监督体系改革重要任务不折不扣得到全面落实。
（二）完善法官检察官惩戒运行机制，是贯彻落实党管干部原则的迫切需要
党管干部原则是巩固党的执政地位、履行党的执政使命的重要保证。习近平总书记强调，政法队伍肩负责任重、掌握权力大、面临诱惑多，必须打造一支纪律严明、行为规范、作风优良的政法铁军。司法责任制改革后，法官检察官办案自主权增大，容易出现"灯下黑"问题，一次不公正的司法活动，对当事人而言，轻则权益受损，重则倾家荡产。抓紧完善法官检察官惩戒运行机制，尽快推进惩戒常态化运转，有助于打造一支忠诚干净担当、敬畏信守法律的革命化、正规化、专业化、职业化法官检察官队伍，使之更好地为人民群众提供优质的司法服务。
（三）完善法官检察官惩戒运行机制，是全面落实司法责任制的迫切需要
审判权、检察权是极为重要的国家公权力，涉及面广、专业性强、裁量权大，权力一旦失控，对社会公平正义的损害也更严
重。深化司法责任制改革以来，"让审理者裁判"涉及赋权、放
权的改革步伐相对较快，"由裁判者负责"涉及明责、追责的改革却相对滞后，司法责任制落实不到位、不彻底。抓紧完善法官检察官惩戒运行机制，尽快推进惩戒规范化运转，使"有权必有责、用权必担责、失职必问责、滥权必追责"的原则得到严格遵循，切实保证审判权、检察权在制度框架内运行，在责任约束下行使。
（四）完善法官检察官惩戒运行机制，是全面提升司法公信力和群众满意度的迫切需要
当前，人民群众对美好生活的向往已经从"有没有"转向"好不好"，更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延伸，对公正司法期望值更高，对司法顽瘴痼疾容忍度更低。实践证明，人民群众反映强烈的违法违规"减假暂""金钱案""权力案""人情案"等问题之所以屡禁不绝，在一定程度上与定责不清、尽责不够、问责不力有关。抓紧完善法官检察官惩戒运行机制，尽快推进惩戒优质化运转，以此规范法官检察官公正文明司法，更好实现人民群众对高品质美好生活的向往。
二、法官检察官惩戒制度改革运行现状和其他职业惩戒制度运行实践
（一）国家层面法官检察官惩戒制度改革概况
1．相关改革文件及司法文件制定情况
2014年3月，我国在部署司法体制改革系列任务中，提出
要完善法官检察官惩戒制度。2014年6月，中央全面深化改革
领导小组审议通过《上海市司法改革试点方案》，提出探索法官检察官惩戒制度改革任务。2015年9月，最高人民法院、最高人民检察院分别下发《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，规定应当追究法官、检察官司法责任的，移送法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会审议；2016年10月，联合印发《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》，决定建立法官检察官惩戒制度。随后出台了《最高人民法院关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》《人民检察院司法责任追究条例》《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》《关于加强司法权力运行监督管理的意见》《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》《关于加强政法领域执法司法制约监督制度机制建设的意见》，对推进法官检察官惩戒制度改革和完善相关制度机制作出规定。
2．相关法律规定情况
2019年4月，第十三届全国人大常委会第十次会议对《法官法》《检察官法》进行修订，规定在最高人民法院、最高人民检察院和省（自治区、直辖市）设立法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会，负责从专业角度审查认定法官、检察官是否存在故意违反法律法规办理案件和因重大过失导致裁判结果错误、案件错
误并造成严重后果的违反审判职责、检察职责的行为，提出构成
故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责等审查意见。同时规定，两个惩戒委员会分别由法官代表、检察官代表和其他从事法律职业的人员及有关方面代表组成，其中法官代表、检察官代表不少于半数。至此，我国从法律层面正式将法官检察官惩戒制度予以固定。
3．国家层面法官检察官惩戒委员会设立情况目前，最高人民法院、最高人民检察院尚未设立最高人民法
院法官惩戒委员会、最高人民检察院检察官惩戒委员会。
（二）省内外法官检察官惩戒、其他职业惩戒运行情况及惩戒实践经验
1．省内外法官检察官惩戒运行情况
（1）我省法官检察官惩戒运行情况。①惩戒委员会组建情况。2017年10月，省法院、省检察院分别成立省法官惩戒委员会、省检察官惩戒委员会。省法官惩戒委员会委员为17名，分为常任委员和非常任委员；常任委员由法院、组织部、政法委、人大监察司法委领导和人大代表、政协委员、法学专家、律师代表9人组成，非常任委员由三级法院法官代表8人担任。省检察官惩戒委员会委员为19名，分为专门委员、专家委员和检察官代表委员；专门委员由检察院、组织部、政法委、人大监察司法委领导7人组成，专家委员由人大代表、政协委员、法学专家、律师代表4人组成，检察官代表委员由三级检察院检察官代表8
人担任。省法官惩戒委员会主任、省检察官惩戒委员会主任分别
由省法院院长、省检察院检察长担任，相应下设惩戒工作办公室，负责承担日常工作。②相关改革文件和惩戒运行机制制定情况。省法院制定了《关于审判权运行机制改革的实施意见（试行）》
《落实违法办案责任暂行规定》，省检察院先后制定、修订了三级检察院《检察官司法办案权力清单》等与惩戒相关的改革文件。目前，两个惩戒委员会除审议通过惩戒委员会章程外，尚未制定其他有关惩戒运行机制的规定，也未开展惩戒审议事项。③惩戒前期工作开展情况。2021年以来，省法院、省检察院开展了一些惩戒前期准备工作，分别对2020年以来审结的案件随机开展评查和2018年以来经审判监督程序改判无罪的案件组织评查，为正式启动惩戒作准备。
（2）外省法官检察官惩戒运行实践。①建立惩戒线索发现机制。河南省检察院出台《检察官司法过错责任追究办法（试行）》，在司法责任追究程序中对惩戒线索发现途径予以明确，规定监察部门根据来信来访、申诉赔偿、检务督察、专项检察、案件管理和业务指导，启动司法过错责任调查，认为需要追究检察官故意违反法律法规责任或者重大过失责任的，移送检察官惩戒委员会审议。②建立惩戒前置审查机制。辽宁省明确由省委政法委相关负责人和学术界、律师协会、法检系统代表等7名经验丰富的"行家"组成惩戒专家委员会，先行审查形成初审决定，惩戒委员会大会对初审决定进行审议，以票决方式形成最终惩戒意
见。③建立惩戒举证评鉴机制。上海市高级法院出台《关于完善
司法责任制的实施意见》，规定法官遴选（惩戒）工作办公室向市法官、检察官遴选（惩戒）委员会通报当事法官的违法审判事实及拟处理建议，并就其违法审判行为和主观过错进行举证。上海市检察院出台《落实司法责任制工作细则（试行）》，规定市检察院成立司法责任评鉴委员会，作出的司法评鉴结果经检察委员会讨论后报党组决定，认为应承担责任的，根据惩戒相关规定和程序予以追究。④建立惩戒听证程序机制。黑龙江省高级法院提出建立法官惩戒听证制度，由惩戒委员会听取相关部门调查意见和当事法官陈述、辩解，双方进行举证质证，最后由惩戒委员会对当事法官是否存在违反审判职责问题进行审议，形成一致意见。⑤建立执行惩戒委员会机制。云南省针对惩戒委员会委员兼职身份、地域分散和难以集中等实际，从31名惩戒委员中随机抽选13人开展听证、审议工作，简化程序，为后续救济留足空间，较好地兼顾了惩戒工作的规范性和灵活性。
2．其他职业惩戒制度运行情况
（1）律师行业惩戒工作程序。2013年3月，中华全国律师协会制定《全国律协关于进一步加强和改进律师行业惩戒工作的意见》，要求完善调查发现、提请审查、审议决议、权利救济等程序，依法依规查处律师和律师事务所违规违纪行为。
（2）注册会计师惩戒权利救济程序。2011年7月，中国注册会计师协会修订《中国注册会计师协会会员执业违规行为惩戒
办法》，规定会员对协会惩戒委员会作出的惩戒决定不服的，可
以向协会申诉与维权委员会提起申诉，申诉与维权委员会作出的决定为最终惩戒决定。
（3）期货从业人员惩戒调查和审议程序。2020年8月，中国期货业协会修订《中国期货业协会纪律惩戒程序》，要求遵循调查与审议分离的原则，明确由协会自律监察部门负责调查，必要时相关业务部门派员加入。调查结束后，协会自律监察部门提交会长办公会审议，会长办公会根据集体讨论意见作出纪律惩戒决定。
3．法官检察官惩戒和其他职业惩戒实践经验
（1）惩戒程序的完整性。律师行业关于惩戒程序的规定比较完整，对调查发现、提请审查、审议决议、权利救济等程序均作出较为详细的规定，形成一个完整的链条，从程序上确保作出的惩戒决定正确。
（2）惩戒程序的专业性。《法官法》《检察官法》规定惩戒委员会负责从专业角度审查法官、检察官是否存在故意违反法律法规办理案件和因重大过失导致裁判结果错误、案件错误并造成严重后果的行为，提出审查意见。如何将应当给予惩戒的行为与因对法律法规的理解认识不一致或能力水平低导致案件错误的行为区别开来，必须由专业人士从专业角度进行审查，这就要求惩戒委员会委员主要由精通法律的专业人士担任。
（3）惩戒程序的公正性。黑龙江省在法官检察官惩戒中设
置听证程序，由双方举证、质证，充分听取双方陈述、辩解意见；
期货从业人员惩戒将调查程序与审议程序分离；注册会计师、律师惩戒规定对决定不服，可以提起申诉进行救济。这些程序设置体现的公平公正，在实体上最大程度保证了惩戒决定的公平公
正。
三、法官检察官惩戒运行存在的问题
（一）运行机制顶层设计不够
我国在2016年10月建立法官检察官惩戒制度后，国家层面没有出台关于法官检察官惩戒工作程序等运行机制方面的改革文件。全国只有少数省份开展惩戒工作，且做法各异，"摸着石头过河"审议一两件惩戒事项后，因调查发现、提请审查、审议决议、权利救济等方面的运行机制不健全、不完善，惩戒工作陷入困境，相继步入"空转"状态，未再继续深入推进。
（二）惩戒追责原动力不足
部分法院、检察院在内部监督上存在"盲区"，存在发现问题不深入、结果运用点到为止的现象，刀刃向内的力度尚待加强；即使评查出问题案件，也不能做到由案及人、由事及人，结果大事化小、小事化了。实践中，法院、检察院主动进行追责的情形一般是社会影响重大、错案已被证实、难以回避问责的案件。
（三）审查认定程序司法属性不强
部分省份由"行家"组成的专家委员会或评鉴委员会通过会议进行讨论，提出初审意见或审查意见。因没有进行听证，审议
程序的独立性、中立性和平等性、对抗性较弱甚至没有，无法对
当事法官检察官是否是基于审判检察的职业特点，对证据、法律、知识、经验和良心作出的司法判断，即是否构成故意违反职责、重大过失、一般过失或者没有违反职责。当事法官检察官的陈述、举证、辩解的权利不能得到充分保障，审查认定过于行政化。有的省份虽举行听证，但系执行委员会开展听证，不是全体委员，未参加听证的委员无法全面了解惩戒争议双方举证、质证、陈述、辩解的情况，可能会导致作出的审议意见存在不全面、不公正的情形。
（四）与纪检监察衔接不畅
惩戒工作与纪检机关执纪工作和监察机关执法工作紧密联系。法官检察官往往是党员，同时又是公职人员，其违法审判检察行为必定属于违纪行为，惩戒审查意见作出后，法院党组、检察院党组与纪检机关、监察机关均应依法、依纪、依规作出相应处理、处分。目前，纪检监察部门与法院检察院等部门就查处移送问题尚未作出规定，相关移送事项尚待细化明确。另外，根据纪检监察制度设置的监督执纪权、监察权位阶高于根据法官检察官惩戒制度设置的惩戒权力，且前者已经成熟运行而后者尚处于探索之中，如果机制不完善、衔接不畅，惩戒委员会作出的审查意见无法移送纪检机关和监察机关最终进行处理，惩戒制度将无法发挥其特有的惩戒作用。
四、完善法官检察官惩戒运行机制的对策建议
（一）坚持党对惩戒工作的领导
1．坚持党管干部习近平总书记强调"法治工作是政治性很强的业务工作，也
是业务性很强的政治工作"。法官检察官作为行使专业性很强的审判权检察权的公务员，必须忠实执行宪法和法律，公正司法。惩戒委员会作为相对独立的第三方机构，根据法院检察院调查结果对审判检察责任进行评定确认，提供专业审查意见。法院党组、检察院党组履行全面从严治党主体责任，按照党员干部分级管理规定，根据惩戒委员会审查意见，最终决定对当事法官检察官进行处理或将其移送纪检监察机关。惩戒决定及处理情况，应及时归入受惩戒法官检察官的干部人事档案。
2．强化顶层设计国家和省级层面的法官检察官惩戒运行机制在主体构成、调
查发现、提请审查、审议决议、权利救济等程序机制均应符合现行《法官法》《检察官法》《公务员法》《公职人员政务处分法》
《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党组织处理规定（试行）》
《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《人民检察院司法责任追究条例》等法律、党内法规、改革文件、司法文件的规定，形成具有中国特色的法官检察官惩戒制度体系。
3．强化统筹协调法官惩戒与检察官惩戒相关运行机制的规定应当一致，均应
体现司法权的基本特征。二者在明确法官检察官一定程度的办案
自主权限的同时，应严格规定法官检察官应承担的司法办案责任，实现"让审理者裁判"与"由裁判者负责"和"谁办案谁负责"与"谁决定谁负责"的权责对等，以及对法官检察官惩戒力度的平衡，促进司法权力合理配置、顺畅运行。
（二）明确惩戒工作的原则要求
1．遵循司法规律法官检察官依法独立行使专业性很强的审判权检察权。惩戒
应将故意违反法律法规办理案件和因重大过失、一般过失与对法律法规、司法解释理解认识不一致，在专业认知范围内能够予以合理说明等不应作为错案进行责任追究的行为，通过科学、合理、完备的专业审查程序区别开来，严格遵循法定错案判定标准，避免不应当承担审判检察责任的法官检察官受到追责惩戒。
2．责任过错相适应惩戒的轻重应与当事法官检察官违法办案行为及应承担的
责任相适应，惩戒委员会作出审查意见时，应充分考虑当事法官检察官故意违反法律法规办理案件和因重大过失，导致案件裁判结果、案件结果错误并造成严重后果的程度，以及主观过错的表现，做到惩戒问责与过错责任相一致。
3．惩戒教育结合坚持严管和厚爱结合、激励与约束并重，注重教育转化，惩
戒极少数、教育大多数。法官检察官被惩戒后，其所在法院检察
院组织人事部门要做好思想政治工作，继续给予关心，帮助他们
在工作中继续发挥作用。
（三）完善惩戒运行机制
1．完善主体构成机制
（1）加强惩戒委员会人员选任。惩戒委员会由政治素质高、专业能力强、职业操守好的人员组成，主任由惩戒委员会全体委员从实践经验丰富、德高望重的资深法律界人士（非法院院长、检察院检察长）中推选，经同级组织部门对人选把关后产生。委员分为常任委员和非常任委员，其中常任委员由主任和政法委、组织部、人大监察司法委、法院检察院等部门领导各1名担任，非常任委员组成非常任委员库，由人大代表、政协委员、法学专家、律师等系统代表各3名和法官检察官代表若干名组成。
（2）建立常任委员会议和全体委员会议制度。常任委员会议由主任和其他常任委员组成，对惩戒事项形成初审意见。全体委员会议由常任委员和从非常任委员库中随机抽选的人大代表、政协委员、法学专家、律师等系统代表各1名和法官检察官代表若干名组成，其中，法官、检察官代表应不低于全体委员的50%，从辖区内不同层级人民法院、人民检察院选任。全体委员会议负责组织听证并对初审意见进行审议，形成最终审查意见。
（3）建立常设工作机构。惩戒委员会设立工作办公室，承担惩戒委员会日常工作，由法院检察院督察部门承担。
2．建立惩戒受理调查机制
（1）受理问题线索并初步核实。按照干部管理权限，法院
检察院督察部门受理反映法官检察官违反审判检察职责的举报、投诉，以及有关单位、部门移交的相关问题线索。在法院检察院日常监督管理工作中，发现法官检察官有涉嫌违反审判检察职责的行为，需要追究违法审判检察责任的，由办案部门或审判检察管理部门提出初步意见，报请院长检察长批准后移送本院督察部门。法院检察院督察部门经初核，认为有关法官检察官可能存在违反审判检察职责的行为，需要给予惩戒的，报请院长检察长批准后立案，并组织调查。
（2）法院检察院组织调查。在调查过程中，对涉及案件是否存在错误有争议的，应当报请院长检察长批准，由审判检察监督部门进行审查或提请审判委员会检察委员会进行讨论，并提出意见。经审判检察监督部门或审判委员会检察委员会审查，认定案件存在错误，办理该案的法官检察官可能存在违反审判检察职责行为的，法院检察院应当启动惩戒程序，对当事法官检察官立案调查。法官检察官涉嫌违反审判检察职责，已经被立案调查，不宜继续履行职责的，报请院长检察长批准，暂时停止其履行职
务。
（3）保障当事法官检察官合法权益。法院检察院对法官检
察官涉嫌违反审判检察职责行为进行调查的过程中，当事法官检察官享有知情、申请回避、辩解和举证的权利。调查人员应当如实记录当事法官检察官的陈述、辩解和举证，并对法官检察官提
出的问题和要求作出解释和说明。
3．建立惩戒提请审查机制
（1）分别情况处理。一是当事法官检察官存在违反审判检察职责行为，需要给予惩戒的，法院检察院调查部门应将审查报告移送本院督察部门，由督察部门制作提请审议意见书，报送院长检察长审批提请惩戒委员会审议。二是当事法官检察官存在违反审判检察职责行为，但情节较轻无需给予惩戒处理的，由相关部门进行提醒谈话、批评教育、责令检查，或者予以诫勉。三是没有证据证明当事法官检察官存在违反审判检察职责行为，应当撤销案件；经调查当事法官检察官不存在违反审判检察情形的，应当在一定范围内及时澄清、恢复名誉。
（2）分级提请审查。一是省法院省检察院的法官检察官违反审判检察职责的，由省法院省检察院提请省法官检察官惩戒委员会审议。二是市县法院检察院和专门法院检察院的法官检察官违反审判检察职责的，层报省法院省检察院提请省法官检察官惩戒委员会审议。上级法院检察院认为下级法院检察院提请审议的事项不符合相关要求的，可以要求下级法院检察院补充完善，或者将提请审议的材料退回下级法院检察院。
4．建立惩戒专业审查机制
（1）做好听证审议组织工作。一是将审议意见书送达当事法官检察官，告知相关权利与义务。二是提前将会议议程及召开会议的时间、地点通知惩戒委员会委员。三是将听证的时间、地
点通知当事法官检察官和相关法院检察院调查部门。四是根据当
事法官检察官和相关法院检察院调查部门的申请，通知相关证人参加听证。五是做好听证、审议的会议组织工作。
（2）组织开展听证。全体委员会议组织开展听证，按照下列程序进行。一是询问当事法官检察官是否申请回避，并作出决定。二是督察部门派员宣读提请审议意见书。三是调查人员出示当事法官检察官违反审判检察职责的证据，并就其违反审判检察职责行为和主观过错进行举证。四是当事法官检察官陈述、举证、辩解。五是惩戒委员会委员可以就惩戒事项涉及的问题进行询问。六是调查人员和当事法官检察官分别就事实认定、当事法官检察官是否存在过错及过错性质发表意见。七是当事法官检察官最后陈述。
（3）提出初审意见。听证结束后，召开常任委员会议，初步审查惩戒事项，根据惩戒相关资料和听证情况，对惩戒事项进行初步审查，形成初审意见，作为全体委员会议审议文件。如果某惩戒事项存在较大争议，可暂不列入全体委员会议议程。
（4）审议审查意见。常任委员会议形成初审意见后，召开全体委员会议。一是审议应在五分之四以上全体委员出席情况下召开。二是全体委员审议初审意见及相关材料，对证据采信、事实认定、法律法规适用等进行充分讨论，并根据听证情况独立发表意见。三是审议应经全体委员三分之二以上多数通过，对当事
法官检察官是否构成违反审判检察职责提出审查意见。经审议，
未能形成三分之二以上多数意见的，由法院检察院根据审议情况进行补充调查后重新提请审议，或者撤回提请审议事项。四是惩戒委员会认为惩戒事项需要补充调查的，可以要求相关法院检察院补充调查；相关法院检察院也可以申请补充调查。
5．建立惩戒纪检监察衔接机制
（1）移送纪检监察机关。对干部管理权限不在本院的法官检察官涉嫌违反审判检察职责的，应根据有关规定及时移送有管辖权的纪检监察机关。法院检察院在办理法官检察官违反审判检察职责案件过程中，如果发现法官检察官涉嫌犯罪或者需要对其进行不限于审判检察业务的全面调查，应及时移送纪检监察机关。如果惩戒委员会审查意见或法院检察院惩戒决定已经作出，可以作为专业意见供纪检监察机关参考。
（2）征求派驻纪检监察组意见。法院检察院督察部门应及时将惩戒委员会审查意见移送至组织人事部门或调查部门，由组织人事部门或调查部门按照职责权限提出处理建议，征求派驻纪检监察组意见后，报党组研究作出处理决定。
（3）研究作出处理决定。一是对于党员身份的法官检察官，由法院检察院党组或纪检机关依据《中国共产党纪律处分条例》及相关规定作出党纪处分。二是对于担任领导干部的法官检察官，由法院检察院党组依据《中国共产党组织处理规定（试行）》及相关规定作出组织处理。三是对于公职人员的法官检察官，由
监察机关依据《公职人员政务处分法》及相关规定给予政务处分。