关于天津市生态文明体制改革和环保机构建设情况的调研报告

关于天津市生态文明体制改革和环保机构建设情况的调研报告

为总结和借鉴地方经验，推进环保领域全面深化改革工作，2014年5月，环保部人事司组成调研组，赴天津调研生态文明体制改革和基层环保机构建设情况，听取了天津市环保局的情况汇报，并实地考察了龙滨园社区居委会、静海县环保局及其大邱庄环境保护管理办公室，与相关人员进行座谈交流。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

（一）生态文明体制改革情况

天津市将自然资源资产产权制度、落实主体功能区划、划定生态保护红线、实行资源有偿使用和生态补偿制度、加强环境监管和社会监督、建立生态环境损害责任终身追究制度，实行损害赔偿制度等作为生态文明体制改革的重点任务，其中由市环保局牵头有4项具体任务：（1）建立资源环境承载力监测预警机制，对超载区域实行强制性措施；开展被污染工业企业场地环境调查和治理修复行动。（2）建立多元化生态环境保护投入机制，探索建立环保产业发展基金和环保公益基金，编制社会资本投资环境保护领域产业指导目录，推行环境服务政府购买和第三方治理。（3）建立空气重污染应急响应联动机制，推动大气污染区域联防联控。（4）构建政府、企业、公众之间的环境质量和企业排污信息沟通机制，健全举报制度和社会监督机制；健全地方环保政策法规标准体系；严格环境准入，完善污染物排放许可和企事业单位污染物排放总量控制制度，实施行业性和区域性特征污染物总量控制；建立完善环境损害鉴定评估机制，实行环境损害责任追究和赔偿制度。同时，参与制定差别化排污收费政策、建立陆海统筹机制等8项改革任务。

据此，天津市环保局确定了研究制定生态用地保护红线管理实施办法、全面实施大气污染防治网格化管理、推进排污收费改革等13项2014年改革重点任务。目前，已出台《天津市生态用地保护红线划定方案》、《大气污染防治网格化管理方案》，并印发《关于调整二氧化硫等4种污染物排污费征收标准的通知》。

（二）环保机构建设情况

天津市环保系统共有机构83个，实有人数1896人。其中，行政主管机构17个，实有人数415人；环境监察机构17个，实有人数260人；环境监测机构17个，实有人数714人；其他机构32个，实有人数507人。

16个区县共有环保机构64个，实有人数1265人。其中，行政主管机构16个，实有人数302人；环境监察机构16个，实有人数209人；环境监测机构16个，实有人数549人；其他机构16个，实有人数205人。

天津市基层环保机构主要集中在9个涉农区县的156个乡镇（街道），其中设置环保机构或专（兼）职环保员的乡镇有60余个，有专（兼）职环保人员180余人。除宝坻区、蓟县和静海县3个区县环保局在其所辖乡镇分片设置20个派出机构外，其余区县涉农乡镇（街道）环保工作由乡镇其他部门负责，大部分是兼职人员。

二、主要经验和做法

（一）积极协调编制部门，推动基层环保机构建设

按照天津市委市政府关于加强基层环境执法力量的要求，经过深入调研，并积极协调市编办，天津市环保局拟于近期与市编办联合出台《关于加强基层环境保护执法力量的意见》，主要针对加强环境监察队伍建设，以及设置区域性环保执法站点、派驻执法人员等方面提出要求。按这一要求，区县环保部门可根据辖区基层环保执法工作需要，按照3-5个乡镇（街道）设置1个执法点的标准，综合设置区域性环保执法点，由区县环境监察机构向每个执法点派驻5名左右执法人员。

实践证明，这一设置模式成效显著。例如，静海县环保局于2011年将县城分为东南西北四个环境管理区域，在大邱庄镇、子牙镇、唐官屯镇、独流镇分片建立了4个环境保护管理办公室，负责辖区内的监督执法、环境应急、纠纷调处、环境信访等工作，配合监察支队做好排污申报和排污费征收、总量核查等工作，将环境管理和执法工作延伸至基层，有效堵塞监管漏洞和管理死角，做到监管全覆盖、零距离。

（二）充分发挥基层组织作用，推进大气污染防治网格化管理

天津市以现有的网格化城市管理系统和数字化城市管理平台为依托，以区县、街道、乡镇、社区（村）为单位，分级划定大气污染防治管理网格，明确监管区域和监管任务，并进行严格考核问责。目前，共设置四级网格管理：区县委书记、区县长任一级网格长，区县副职领导任二级网格长，乡镇街道负责同志任三级网格长，社区居委会、村民委员会负责同志任四级网格长，并要求基层网格按照"一长三员"管理模式配备（网格长，配齐信息员、环保员、执法队员），基本形成"一张图（网格划分图）、一张网（网格管理网）、一套标准（工作标准流程）"的网格化管理体系。

第四级网格作为基层网格，工作人员多为居委会、村委员会工作人员，主要负责巡视检查、告知劝阻、反馈上报、配合处理、跟踪落实所在网格大气污染防治。这种方式可以充分发挥居委会、村委会的作用，全方位监督和解决污染。例如，龙滨园社区居委会长期开展环保课堂，具有良好的社会基层。实施网格化管理后，社区作用进一步发挥，环保员每天对小区及附近的工地和工厂进行巡视，发现工地施工扬尘、堆物堆料、焚烧树叶、露天烧烤的，进行拍照、定位，通过"城管通"移动终端实时上报区指挥平台，涉及到哪个部门，就通过这个平台接任务，马上作相应整改。这样就把环保工作由专业部门管理，向社会、基层延伸。

（三）积极利用市场机制，推动相关制度改革

在深化环保领域改革中，天津市充分发挥排污费的价格杠杆和经济激励作用，大力推进排污收费改革。一方面，大幅提升二氧化硫、氮氧化物和化学需氧量、氨氮4种污染物排污费征收标准，其中二氧化硫每公斤由1.26元调整为6.3元，氮氧化物每公斤由0.63元调整为8.5元，化学需氧量每公斤由0.7元调整为7.5元，氨氮每公斤由0.88元调整为9.5元。4种污染物排污费征收标准平均增加9倍以上，大大提高企业排污成本，践行了"谁污染谁付费"原则，利用价格杠杆促进企业源头治污。另一方面，对4种污染物实行阶梯式差别收费政策，即对排放浓度低于排放标准的，其排污费按10%的梯次给予不同优惠；对超过排放标准的，则按收费标准加1倍计收排污费。此举旨在鼓励低标准、惩罚超标准排放，进一步增强企业治污减排的积极性。通过利用市场这只看不见的手，推动产业结构调整和企业转型。

三、存在的主要问题

一是环境监察机构缺乏执法权威。目前，天津市各级环境监察机构大多为事业单位，且在目前开展的事业单位分类改革中，被确定为公益一类事业单位，环境执法主体的权威性受到影响。由于身份不明确，未列入执法车辆配备部门，只能按公务车标准配备车辆，阻碍了执法能力建设。

二是基层环境执法力量十分薄弱。随着"两高"司法解释推动环境污染入刑法和新《环境保护法》赋予环保部门很多职责和权限，任务更加繁重，给环保执法带来巨大压力。但目前在16个区县中，仅有宝坻区、蓟县和静海县3个区县的乡镇（街道）设置了环保机构，其他13个区县的乡镇（街道）尚未设立专门的环保机构，基层环境执法力量严重不足。

四、有关意见和建议

天津市有关生态文明体制改革和环保机构建设的做法具有代表性，值得参考借鉴；其所反映的困难和问题在环保系统也是普遍存在的，应予进一步改革和完善。具体建议为：

1、结合《环境保护法》修订案实施，通过司法解释等方式，明确环境监察机构为行政执法机构，提高环境执法权威。

2、结合十八届三中全会《决定》有关加强基层执法力量的要求，借鉴食品药品等部门做法，对基层环境执法队伍建设提出指导性意见。

3、以天津网格化环保管理为案例，组织力量研究社区在环境监管中的地位和作用，并对天津有关做法进行总结和推广。