华侨农场土地利用与归难侨职工权益保护研究(第2/2页)

具体举措各地差异较大，方法手段不一。如江境华侨农场安排了转产补助款，武鸣、来宾等华侨农场则按照人均10-20㎡不等的标准兴建了商铺，来宾华侨农场以按月为职工发放生活补助的方式提供就业创业支持，赤港华侨农场除在园区核心位置建设商铺无偿提供给归难侨用于创业外，还引导企业优先向职工提供就业岗位，职工就业选择多样化。

在社会保障方面，地方政府或华侨农场承担归难侨职工养老保险缴费义务，华侨农场职工大多参加保障水平较高的城镇职工养老或医疗保险（见表7）。

此外，一些华侨农场在归难侨职工共享土地收益上，大胆进行制度探索。广东大旺实施"同富裕"工程，划拨部分土地兴建物业，将物业经营性收益以"福利股"形式分红给职工，使华侨农场土地开发给归难侨职工带来了财产性收入。

（4）企业税收

土地出让、招商引资拉动了投资，在华侨农场原有土地上成立的工商业企业，为地方带来稳定的税收，这也是土地增值收益的重要部分。

目前，各地为了增加地方财税收入，调动发展经济、培植税源的积极性，地方政府制定了各级政府分享税收收入的鼓励政策。一是税收超收分成政策，市县根据当地近几年部分地税税种的税收平均数核定各乡镇的年度税收基数，乡镇当年税收超过核定基数的，市县政府将超额部分按照一定比例返还给乡镇。二是税收返还政策，市县将全部税收的本级留成部分，全额或按一定比例返还给征税的经济开发区或乡镇。很多着力发展开发区的华侨农场拥有众多企业，税收能够大幅超过核定基数，并按照当地政府税收超收分成或税收返还的比例，持续获得高额的税收分成、返还收入。一些地方政府还特别为华侨农场规定了较高的分成比例，扶持华侨农场产业发展和基础设施建设。对于这些华侨农场来说，持续稳定的税收返还收益，比土地出让的一次性收益更加重要，更有利于帮助华侨农场实现持续发展，并保障归难侨职工就业及社会保障。

需要说明的是，由于税收超收分成政策的主体为乡镇，税收返还需要通过县级国库统一划拨，在实践中，设乡并镇的华侨农场财税管道已经接通，往往更容易承接税收超收返还。

三、华侨农场土地权益运行中的问题及原因分析

从各地实践情况来看，华侨农场土地开发利用产生了多赢的效应：一是职工转包土地，解放劳动力，获得流转收益和再就业工资双重收入。二是经营者加大平整土地、机械生产及科技投入，调整种植结构生产蔬果花卉等高附加值农产品，通过市场化运作申请无公害认证、发展订单农业、引进农产品加工龙头企业，获得了良好的经营效益。广西凤凰华侨农场蔬果生产基地亩均纯收入已逾万元。三是土地经过经营者的投入，地力水平得到提高，华侨农场也获得了土地增值的良好效益。但也有一些华侨农场在土地出让收益返还存在障碍，土地出让收益用于华侨农场及归难侨民生较少，存在一些影响或侵犯华侨农场及归难侨职工利益的问题。

（一）土地开发利用的话语权问题

虽然从权利主体的角度上来讲，华侨农场土地处分权依法归国家所有，应当由地方政府代表国家来行使。但是，从本质上来说，华侨农场的土地是国家给予华侨农场及归难侨职工的生存和发展资源，华侨农场土地对于归难侨职工而言，与农村集体土地对于农民的意义是一样的，都是其生存的根基和保障。开发多少土地、如何利用土地实现自身发展、保障职工权益等问题与华侨农场及职工切身利益息息相关。然而，作为特殊历史时期的特殊产物，华侨农场土地并不属于农场职工所有，这与农村土地集体所有制有着本质的区别，造成了职工群众在华侨农场土地利用过程中的话语权受到很大的制约，在巨大的利益驱动下，地方政府往往占据土地开发利用的主导地位，导致一些农场及职工的权益得不到很好的保障。

1.部分华侨农场缺乏处分土地的参与权

部分华侨农场在土地权属明确的基础上，在地方政府的协助下自主开发利用土地。但是，多数华侨农场在现行领导体制下，已丧失了对土地利用的自主决定权，土地开发以地方政府为主导，农场管理层实际成为政府的拆迁办。广西来宾、迁江华侨农场土地已被来宾市政府整体收回，并按照市政府的规划分别发展成为中心城区和工业园区，以上两个华侨农场从地理意义上已经消亡，再无自主发展的余地；福建天马华侨农场也即将被厦门市政府整体收储，根据征收方案，厦门市政府将给天马预留原有土地的十分之一用于农场未来发展。天马华侨农场虽然人稀地贵，但天马华侨农场预留土地是由其主管部门--福建省国资委代表省政府与厦门市政府谈判争取来的，事实上天马华侨农场并无处分权，华侨农场领导表示，未来农场的走向和职工的保障尚不明朗，充满了不确定因素。

多个华侨农场土地被整体收储的现象十分值得关注。华侨农场改革和发展工作支持土地开发利用的根本目的，是盘活土地资产为农场及职工谋求长远发展，而非仅仅以地换房、换保障，或者从形式上"消灭"华侨农场，我们并不主张华侨农场土地开发利用做一锤子买卖。探究华侨农场丧失参与权背后的根本原因，是华侨农场在下放地方过程中，大多尚未实现政企分开，乡镇政府代管代办华侨农场的资产及土地，刺激了地方政府利用农场资产促进当地经济社会发展的冲动。加之华侨农场土地的国有性质，在收回及转变用途上手续相对征收农村集体土地更为简便，给地方政府的大面积收储提供了便利。对于天马华侨农场在土地开发利用上缺乏话语权的问题，我们认为主要原因同样在于体制。天马的体制始终没有下放地方，上级主管单位在维护地方稳定及发展等方面并不负有责任，因此在利用土地时并不顾及华侨农场同当地经济社会的一体发展。

2.华侨农场土地开发利用受到限制

我国实行严格的土地保护政策，土地开发利用要同时满足待开发土地不在基本农田保护区内，符合"土规"和"城规"，拥有建设用地指标等多个条件。很多华侨农场由于不能满足其中的一个或多个条件，土地开发利用工作受到限制。一些华侨农场基本农田保护的任务很重，严重制约了未来的发展。广西武鸣华侨农场现有农业用地中有90%都是基本农田，福建东阁华侨农场3000亩的基本农田，占该农场农业用地总量的60%，按照《基本农田管理条例》规定，这些土地均不能用于开发利用。还有一些华侨农场受到"土规"或"城规"的限制，土地开发利用的愿望无从实现。广东省合成华侨农场由于不符合鹤山市城乡用地总体规划，招商引资的项目无法落地。建设用地指标紧张更是华侨农场，也是全国各地的一个共性问题，各地华侨农场都呼吁能够在建设用地指标上对农场给予特殊照顾，以扶持产业发展。

华侨农场在开发利用土地的各种指标和规划中受到的这些制约，一方面是由我国严格保护土地的总体方针决定的，另一方面原因在于一些华侨农场没有能够真正地纳入到地方发展规划，或者由于本身的资源或者区位优势不显著，地方政府将其发展时序安排靠后，在安排规划和指标的时候没有充分考虑农场发展的需求。

3.土地收回侵犯了部分职工民主权利

尽管国务院6号文和十部委意见明确规定，政府收回华侨农场土地应当参照集体土地征收标准给予补偿，征收地上房屋应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准补偿。但是，从近两年的信访情况来看，土地问题仍然十分突出。归难侨职工主要反映华侨农场土地收回工作中民主程序缺失、对失地职工补偿安置不到位、违规多征多占等情况。我们在走访调查中也发现，广西来宾华侨农场在安排住房补偿安置工作中，采用了先拆旧后建新的做法，安置工作拖延时间较长，引发职工对征地产生了较为严重的不满情绪。这些问题侵犯了华侨农场和归难侨职工的土地权益，甚至引发归难侨职工集体上访等群体性事件，严重影响了华侨农场社会稳定。

华侨农场土地性质特殊，以往虽然反复强调了收回土地应当参照集体土地进行补偿的标准，但始终没有政策法规专门详细规定收回华侨农场土地应当履行那些程序，安置补偿款应当如何分配等问题，归难侨职工的知情权、参与权、监督权得不到制度上的保障。此外，在面对象征公权力的政府收回土地时，归难侨职工属于弱势群体，缺乏一个有组织的利益表达机构替归难侨职工发声，归难侨职工的诉求得不到表达和满足。2013年出台的116号文有针对性地对这些关键问题作出了详细规定，切实保障归难侨职工在土地开发利用中拥有更多的发言权。

（二）土地收益分配机制的问题

华侨农场土地开发利用的根本目的在于推动华侨农场产业发展，保障职工增产增收。十部门《意见》也指出"华侨农场土地出让和增值收益，要优先用于解决华侨农场基础设施建设及归难侨民生问题"，但是，目前华侨农场和归难侨职工在增值收益的分配上还存在一些障碍。

1.土地增值收益返还与承接机制不畅

受到华侨农场土地国有性质的限制，土地增值收益的返还与承接机制上都存在障碍。增值收益承接上的障碍，主要还是缘于华侨农场的特殊体制，财政返还的政策管道难以接通，土地增值收益相关的项目和资金落地困难。一方面，如前所述，地方政府依法主导华侨农场土地收益分配，对土地增值收益用于华侨农场基础设施建设和归难侨民生的比例和数额有自主决定权，在区域综合考量中往往难以做到全部返还。另一方面，华侨农场不是一级政权，没有相应的财税权，无法直接承接土地增值收益。尽管，目前有很多华侨农场依靠与地方政府达成协议来承接土地出让收益，但这种特殊手段具有临时性，不利于长远保障华侨农场的土地权益。

土地增值收益返还存在困难，其根本原因在于现行土地制度将国家确立为土地市场上唯一的合法供应主体、唯一的土地出让金支出支配主体，阻断了华侨农场直接参与增值收益分配的路径，只能通过地方政府返还共享增值收益。在地方政府财政收支压力越来越大的情况下，将土地增值收益大量用于华侨农场基础设施建设等领域的难度很大。事实上，这种情况在农村集体土地征收中同样存在，地方政府将土地出让收益用于支农建设的比例一般仅限于国家强制规定的25%（15%用于土地整治，10%用于水利建设）[2]。这种局面的改善，有赖于国家在深化土地制度改革中，更加合理安排增值收益分配机制，有赖于我们探索华侨农场直接或间接参与土地出让及收益分配的方式。

2.归难侨职工对土地增值收益共享不足

华侨农场开发利用土地，归难侨职工付出了失去赖以生存的生产资料的巨大代价，但是在土地增值收益上仅仅以一次性补偿安置收益为主，间接地享受土地开发利用带来的基础设施、公共服务水平提高及就业环境改善等长远效应方面则相对不足。近年来在拆迁征地过程中，归难侨职工反映最为突出的问题有两个，他们质疑：一、农场领导是否贱卖农场土地了，为何征地补偿款那么低，每亩才几万块，而用于工业开发每亩至少十几万、甚至几十万。当然不否认有这种情况存在，但多数情况是现行征地补偿制度造成的征地补偿标准过低，地方政府和农场只不过照章办事，有时地方政府出于引进企业所产生的长期税收考虑，还会主动以低廉的价格出售土地。二、农场领导是否侵吞了职工应得的征地补偿，政府每亩地给补了好几万，到职工手里就没多少了。这也是制度因素造成的。由于华侨农场土地性质为国有，补偿款中的最大项"土地补偿费"依法归农场所有，还有一些华侨农场仅将"青苗补偿费"和"地上附着物补偿费"补偿给归难侨职工，"安置补偿费"也由农场统一安排。

保障失地职工共享土地增值收益，并不是要求华侨农场将增值收益全部直接分给职工，而是强调切实将土地收益用于归难侨民生，建立失地职工共享土地利用成果的有效机制，使归难侨长远生计有保障。有的华侨农场利用留在农场土地增值收益兴办了经营性物业，用于保障失地职工就业和交纳社会保险，这是真正着眼于长远的好做法，值得提倡和推广。但也有很多华侨农场则将这些款项用于农场一般性支出，坐吃山空。

（三）其他土地权益问题

除却围绕土地开发产生的利益之争，华侨农场土地在经营、使用上也存在一些重大的权益分配问题，以及土地开发的生态效益等问题亟待解决。

1.土地承包经营权确立及流转不规范

承包经营土地是归难侨职工赖以生存的生产生活方式，也是归难侨职工享受各种土地权益的权利基础，因此我们始终强调要稳定和完善以职工家庭承包为基础的承包经营关系。围绕土地承包经营权，目前有三个问题比较突出：一是土地承包经营关系不稳定的问题。目前各地华侨农场大多与职工签订五年以下或不定期土地承包经营承包合同，合同期限较短，一些华侨农场仍然存在收回土地用于集体经营或变性开发的冲动，无法保障承包经营关系长久不变，土地承包经营关系存在不稳定的隐患。二是职工子女承包土地困难问题。随着归难侨职工逐步退休，职工子女就业的问题凸显，很多职工子女始终从事农业生产，但无权承包土地，就业十分困难。虽然国务院6号文指出"职工退休后，其承包土地可由子女续包，并对归难侨子女予以适当照顾"，但各地普遍采取二代子女应当进入社会就业的态度，对这一政策执行较差。三是土地承包权流转存在不规范现象。土地承包经营权流转的原则在于依法自愿有偿，应当以承包户为主体自主流转，承包户享受流转收益。但包括广西凤凰、武鸣在内的一些华侨农场在土地流转过程中存在越俎代庖的行为，将土地承包权从承包户中回租或收回，再统一向外发包开展规模经营，收取转包费用,从中充当了掮客的角色。这种做法虽然有利于吸引农业企业，但由于农场处在发包方的强势地位，容易违反自愿原则，存在违背职工意愿流转土地的可能，和农场利用优势地位从中渔利的风险，容易产生损害职工权益的情况。

华侨农场主要出于未来开发土地发展第二三产业或开展规模化农业的考虑，为避免收回土地阻力和成本过高，不与职工、及其子女签订长期承包经营合同，收回或回租土地承包经营权。本质上，都是华侨农场与职工在土地经营权上的利益冲突。

2.职工住宅用地使用权不明确

华侨农场在建场之初都给归难侨职工安置了住房作为栖息之所，近些年，又通过危房改造等多种途径，通过原地重建、改建修缮、集中新建等多种方式改善了职工的住房条件，有些住房职工也出资修建，并认为房子和所占土地都是职工本人的。事实上，除了部分统筹统建的住房办理了土地使用权转移之外，很多职工住宅用地的使用权仍然归华侨农场所有。

农场将住宅用地使用权转移给职工的难点在于，国有土地使用权转让要经过地方政府对外公开招拍挂，再缴纳土地出让金，在这一过程中土地很难保障能被职工取得，此外需要缴纳的土地出让金也是一笔高昂的支出，很多职工难以负担。职工住宅用地使用权的问题，目前在华侨农场尚未成为突出矛盾。但是，国家即将推动完善农村宅基用益物权，推进农民住房财产权抵押、担保、转让，职工住房用地的产权不完整问题将随之凸显，势必成为未来的矛盾隐患。

3.土地开发中的生态环境被忽视

华侨农场在农业养殖业、工业的过程中，脱贫解困的愿望强烈，主要将关注点放在产业发展的经济效益上，个别侨场对经济发展的生态效益有所忽视。福建东阁华侨农场养殖业在创造重要经济效益的同时，生态环境的负面效益也十分突出。我们在调查中发现，东阁华侨农场生猪养殖业污染严重，穿场而过的河道被污水严重污染，刺鼻的臭味弥散在职工的住宅区上空。由环境污染引发的各种问题，导致职工与养猪场矛盾不断升级，甚至在2012年演化为一次影响恶劣的群体性事件。尽管东阁取得了显著的经济效益，但这种以环境代价换取的快速增长并不符合华侨农场可持续发展的思路。当前，很多华侨农场正在利用承接东部地区产业转移的契机，推动自身产业结构调整。我们认为，在承接产业转移的过程中，华侨农场应当将生态效益作为重要的评价标准有所取舍，保护好农场优美的生态环境。2013年国土资源部和我办联合出台的116号文，就此明确提出，"严格控制环境危害大、土地利用强度低、投入产出效益差的项目用地"。

四、对策建议

（一）深化体制改革，理顺土地开发利用权责关系。

大多数华侨农场领导体制下放地方之后，其经营管理职能并没有单独剥离出来，而是采取"两块牌子、一套人马"的方式，地方行政长官兼任华侨农场场长，实际上由政府代管代办华侨农场的经营和发展事宜。但是实践证明，由政府来包办企业的经营行为，有很多弊端难以克服，只有不断深化华侨农场体制改革，理清土地开发中权利和责任的关系，做到"政府管政府的，市场管市场的"，才符合当前改革和发展的要求。

华侨农场当前的土地开发政府和市场这两只手都在发挥作用，但是最终还是要由市场来主导。地方政府不管是直接接管还是设立派出机构来承接原华侨农场的行政管理职能，都要把主要精力放在统筹土地开发保护和切实提高民生保障水平两个方面上。一要画好蓝图，通过土地流转等方式将分散的土地指标集中起来，对接地区整体发展规划，加强土地规划、保护和监管，实现土地的集约有序开发利用；二要关注民生，要把提高华侨农场公共服务水平和归难侨职工生活水平作为土地开发的出发点和落脚点，特别是涉及到征地等问题时，要严格落实安置补偿，切实保障职工权益。华侨农场原有的经营机制则要通过建立现代企业制度，使之成为自主经营、自负盈亏、自担风险的市场竞争主体，并在土地开发利用方面也要给予一定的自主权和收益权。当然，作为国有企业还是要接受有关部门的监管，由所在地方政府依法进行管理。

解决体制问题的关键还是要建立有利于承接土地出让收益的体制，建立地方政府与华侨农场良性分配机制。在成立乡镇一级政权的情况下，华侨农场原有的社会管理和公共服务职能均可以剥离出来，土地用于开发建设后也应由乡镇代表市县政府进行管理，农场所剩的就是部分农用地和少数的建设用地。一方面这些土地是国有资产，不能像农村集体一样分到每个职工头上。另一方面，农场职工的社会保障和长远生计还有赖于华侨农场来承接。因此，需要研究在建立一级政权的基础上，建立合理的土地收益承接机制，使华侨农场保有一定的资产和收益，用于保障职工生活。

（二）加强政策指导，规范有序开发华侨农场土地。

当前，华侨农场土地作为少数可以集中开发的国有土地，已经并日益成为所在地方经济社会发展的重要增长极。土地所蕴藏的巨大财富，建设用地指标的稀缺都容易诱使个别地方个别人铤而走险，触及红线。要避免土地开发过程中的违法违规行为，就要进一步加强政策指导检查力度，引导督促华侨农场规范有序开发利用好土地。

国务院6号文件和十部门《意见》虽然已经就开发华侨农场土地提出了一些基本的原则和要求，但是随着改革的深入，各地陆续出现了一些新情况新问题，迫切需要根据现实情况进一步明确和细化有关政策。今年10月，国土资源部与国务院侨办共同出台了《关于做好华侨农场土地保护和开发利用工作的意见》（国土资发〔2013〕116号），从加强国有土地保护、有序推进土地开发利用、保障土地权益、加强组织领导四个方面提出了十三项工作要求，支持引导各地保护和开发利用好华侨农场土地，维护好华侨农场和归难侨职工的土地权益，为华侨农场加快发展提供保障。

在华侨农场下步土地开发利用过程中，一是要严格保护。要严格执行国家和各地关于土地规划、基本农田保护、土地用途管制等相关制度，国土资发〔2013〕116号文中有一系列原则性很强的要求，这些都是红线，坚决不能触碰。二是要有序开发。要科学规划华侨农场土地功能布局，集约节约开发，提高土地利用效率。既要合理满足当前发展所需要的用地规模，更要科学规划未来发展所需，预留好充足的发展空间，着眼长远，注意保护好生态环境。三是要充分保障。要合理确定征地补偿标准，做好失地人员的补偿安置，土地出让收益和增值收益要优先用于华侨农场基础设施建设及职工社会保障等民生问题，使农场职工群众享受到土地开发利用带来的好处，确保他们当前生活有提高、未来生计有保障。

（三）提升公共服务，加快职工群众的市民化进程。

新型城镇化要求我们将农业转移人口的市民化放在更加核心的位置。作为华侨农场职工来说，户籍上不存在问题，关键在于能否享受到市民化的公共服务。让职工群众生活得更好，有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，是我们始终坚持的目标和原则。

一是持续加大基础设施投入。随着农场产业发展、经济实力增强以及政策管道接通，地方政府要在完成基本干道、电网、安全饮水等建设基础上，多方筹措资金，从提高土地利用效率、改善民生的角度持续加大对农场基础设施建设的支持力度，进一步改善农场和职工群众的生产生活条件。二是促进归难侨职工再就业。就业始终是最大的民生。虽然各级政府和华侨农场都采取了很多措施，加强职业技能培训和就业创业扶持，但很难在短时间内有根本改变。只有把推进城镇化建设、调整产业结构与促进就业更好地结合起来，积极引导劳动力向第二、三产业就业转移，才能更快、更好地解决归难侨职工就业问题。三是完善健全社会保障体系。要按照"应保尽保"的原则，不断扩大完善养老、医疗、住房等民生保障覆盖面，要继续按照国侨发〔2012〕29号文的要求，进一步明确补缴责任和经费来源，多渠道筹措资金，切实解决社会保险企业欠费问题。四是丰富群众精神文化生活。要理顺文化管理体制，纳入当地文化发展整体规划，加快文化设施建设速度，实现资源共建共享。通过开展丰富多彩、具有侨乡特色的群众性文化活动，积极发挥文化引领风尚、教育人民的作用，激发干部职工想改革要发展的主动性和创造性，凝聚发展合力，共同创建富裕、文明、和谐的新家园。

（四）创新社会管理，切实维护职工合法土地权益。

实践已经证明，高效集约开发利用土地是华侨农场摆脱困境、跨越发展的必经之路，但是我们也应认识到，土地不仅是自然资源，也是一代代农场人辛勤开发耕耘的成果，承载着农场职工群众及其家属的长远生计。要协调好土地开发利用和职工土地合法权益这两个方面的关系，就必须加强和创新社会管理，充分尊重职工意愿，切实保护职工权益，积极化解矛盾纠纷。

首先要明确土地收益权。土地要确权，职工土地承包经营权也要确定下来，要切实保障承包户对土地的使用、收益等权利，职工退休后，其承包土地可由子女续包。只有把土地收益权明确到职工手中，才能解决职工的后顾之忧，职工才能大力支持土地流转及开发利用。其次要体现职工自主权。对土地流转整理或收回土地使用权时，应参照集体土地征收办法向农场和所涉及职工进行告知、确认、听证。在土地利用过程中，也应认真听取群众意见，本着依法、自愿、有偿的原则进行开发。要让群众能够自主决定是否参加土地流转或开发，不愿进行流转的不得以行政手段或其他强制手段进行征收。第三要尊重职工话语权。政策好不好，补偿是否到位，生活有没有改善，最有发言权的还是职工。改革要顶层设计，更要脚踏实地，依靠广大职工群众的群体智慧，夯实改革发展的每个步骤。要充分发挥职工代表大会的作用，各级侨办也要认真当好归难侨职工的"娘家人"，主动听取群众的意见建议，畅通群众诉求上传通道，共同构建华侨农场和谐稳定、跨越发展的美好明天。

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[1]根据《土地管理法》规定，水面、滩涂所占土地依法归国家所有，不予登记确权。因此，土地确权任务数小于土地总量。

[2]《关于农地非农化中土地收益分配制度改革的思考》，《国土资源情报》2013年第6期，第5页