关于改革和优化国家药品标准形成机制的一点儿思考

关于改革和优化国家药品标准形成机制的一点儿思考

时值我委组织学习、贯彻国务院关于"建立最严格的食品药品安全监管制度，完善食品药品质量标准和安全准入制度"精神之际，我们立足于本职工作，反思如何促进和完善标准工作，浅谈管锥之见，以图抛砖引玉之效。

国家药品标准是一个国家药品质量控制水平的体现，更是国家对药品质量行使监督管理的重要法定依据。国家药品标准从本质上来说具有公共产品的属性，受特定时期医药领域的经济、社会、和科学技术发展水平高低的限制，制定的初衷也是国家为了使药品的质量和安全性有所保障，从而维护公众的利益。国家药品标准的形成机制决定着国家药品标准制定的质量和水平，并对其工作效率产生较大的影响，直接影响到国家药品标准工作的绩效。因此，随着药品监管工作实践及所处环境的发展变迁，尤其是近期国务院提出"建立最严格的食品药品安全监管制度，完善食品药品质量标准和安全准入制度"的要求，必须不断地改革和优化国家药品标准的形成机制，从制度方面来促进和保障国家药品标准的制定水平和质量科学全面抬升。

一、整体思考

（一）改革和优化国家药品标准形成机制的紧迫性

1.医药领域科技水平发展飞速，现有国家药品标准的形成机制难以适应。当今随着国家重大新药创制计划的实施、"大健康"产业概念的提出，在生物技术领域发生了天翻地覆的变化，各种高新技术在医药产业的应用，既改变了产业发展的规模和方式，也使得药品生产技术日新月异，对国家药品标准的制修订周期和工作效率提出了较高的要求。

2.医药领域经济活动的市场化、国际化需要建立与之相适应的国家药品标准形成机制。近年来，随着我国原料药制造水平的提升，越来越多的原料药生产企业进入到国际医药经济贸易大循环中。截至2010年，我国在国内上市的医药企业有185家，在海外上市的医药企业有59家。医药领域经济全球化的活动趋势更加明显，市场开放性显著增强，我国的药品标准开始进入与国际药品标准体系的加速融入阶段。由此带来了包括国家药品标准制定在内的药品监管国际化新命题。因此，应尽快建立与药品监管国际化相适应的国家药品标准形成机制。

3.我国药品监管的法制化、科学化，迫切要求改革和完善国家药品标准的形成机制。在当前国家药品标准的形成过程中，仍然存在"闭门定标准"的现象，制定标准的过程缺乏监督，疏于对标准的技术审核、把关，甚至由于标准制定的随意和缺位导致药品生产企业蒙受经济损失的现象仍有存在。随着我国药品监管的科学化、法制化程度日益提高，过去那种对于标准工作中缺乏监督和管理，随意制定和修订药品标准的现象应该严格杜绝。

二、总体思路

当前应围绕深化医药卫生体制改革大局，立足于我国现实国情和生物医药产业发展水平，遵循法制化、科学化、公开性、协调性原则，加强系统考虑和顶层设计，编制国家药品标准的发展战略规划，完善标准法规体系，创新标准管理体制，健全标准体系，优化工作运行机制，强化国家药品标准化工作，夯实保障基础，促进国际合作，改革和优化服务于我国公共卫生和药品监管的国家药品标准形成机制，实现以政府为主导，以企业为主体，社会各界广泛参与，与国际相接轨的机制优化目标。

（一）原则

基于对国家药品标准的理解和分析，对国家药品标准形成机制的改革和优化，应遵循法制化、科学化、公开性、协调性原则。

1.应遵循法制化的原则。法制化的本质在于体现多数人的意志，保障多数人的权益，强调法治的公益性和权威性。在国家药品标准形成机制的优化过程中，遵循法制化原则意味着要通过法律和规章制度来规定和约束国家标准形成的过程，并对参与国家药品标准形成过程中的相关利益主体的行为进行规范。具体包括以下几方面内容：

（1）建立与国家药品标准形成过程相配套的各类法律和规章制度，实现有法可依。一方面要通过具体的法规和相关技术指导原则将优化后的国家药品标准制修订过程固化下来，使国家药品标准的制修订过程各个环节都遵循法定程序，由传统的"拍脑袋"经验决策向科学决策转变，将国家药品标准形成过程中的各种"潜规则"通过法制化的途径形成稳定、透明的"游戏规则"，增强国家药品标准制定工作的权威性和严肃性。另一方面通过法律法规将国家药品标准形成过程中的各参与主体的义务和责任予以明确，明确责任追究制，以保障责任能够在实践工作中得到具体实施和履行。

（2）要保障国家药品标准相关配套的法律法规能得到坚决执行，做到有法必依，实现依法制定和管理标准。主要体现在两个方面：一是所制定的所有国家药品标准都不能违背相关的法规；二是在制定国家药品标准过程中，不得根据个人或部门、委员、企业的利害关系而随意曲解变通相关法规，任意改变"游戏规则"。

(3)要对国家药品标准形成过程中所出现的违法违规行为进行问责，以做到违法必究，有责必问。

2.应遵循科学化原则。在国家药品标准形成过程中，国家药品标准的科学性是其重要的属性之一。国家药品标准在形成过程中，应该对标准的科学性进行研究。科学化原则主要包括以下内容：

（1）确保制定标准所基于的实验和数据真实可靠。国家药品标准的制定需要大量的科学知识，涵盖药品研究的各个学科和领域，既包括药品的物理化学特征，又包括药品生产的过程和工艺，也包括药品的安全性以及检测方法的相关知识。

（2）强调制定标准过程的系统思考。国家药品标准的各种影响因素和各个工作环节，构成了相互关联，相互影响的有机系统。在制定过程中要强调标准的整体性、动态性、结构性和协调性，注意掌握药品质量和标准之间的内在联系和对应规律，把药品的整体与局部、内部客观条件与外部表现特点、主要目标与次要目标进行系统思考、综合分析。

（3）重视委员、专家学者的意见。为了保障国家药品标准制定过程中的科学性，应借用"外脑"（药典委员、专家学者），充分考虑专家学者在技术审核过程中的建议和意见。要充分发挥并且合理整合现有的药典委员会、高校科研机构、专家学者、专业咨询机构的职能作用，加强和壮大专家咨询队伍建设，鼓励并支持专家学者在国家药品标准领域进行经常性、前瞻性的专项调查研究和战略性思考，逐步建设形成一支业务精、水平高的委员、专家队伍，为国家药品标准的制修订提供科学的技术审核意见。

3.应遵循公开性原则。药品的信息不对称特点，使得在国家药品标准形成过程中所产生和制造的相关资料信息难以及时被公众掌握和理解。在对标准的形成机制进行优化时，应体现出国家药品标准制定过程中的信息公开和过程透明。其公开性原则主要体现在以下两个方面：一方面应建立国家药品标准工作信息公开机制，将国家药品标准制定过程中的相关信息（在不违背国家保密法规定的前提下）予以透明化，使得社会各界不但能了解到国家药品标准是如何形成的，而且还可以通过有效合理的路径来参与到国家药品标准的制定工作中；另一方面要借助现代信息技术来推动国家药品标准形成过程中的公开和透明，在网站设置信息公开的专栏，通过网站论坛、反馈意见邮箱等方式，为公众及时参与国家药品标准制定提供便捷的渠道和技术手段。

遵循公开性的原则，不仅仅是为了宣传国家标准，促使标准能够得以顺利实施；更为重要的是，通过公开，标准可以有机会经受更广泛的"同行"评议，从而降低标准存在的差错。

4.遵循协调性原则。国家药品标准是协调的产物，每一个标准的形成都是药品监管部门、生产企业、标准管理部门、公众等方面意见不断协调、统一的最终结果。协调性原则主要体现在：一方面，通过制定过程中的协调，最大程度减少所制定标准在颁布实施后存在的问题和不足，最大程度地保证标准的可适用性，并且满足现有的药品监管要求；另一方面，在优化国家药品标准形成机制过程中应注重对各相关利益方的利益和诉求进行协调统一。在协调工作中，一要坚持国家和公众利益第一，兼顾相关方利益，维护公平和正义的原则，坚持原则性和灵活性相结合的协调沟通方式。二要建立健全由各部门、专家委员会、生产企业等各方人员和代表参加的协调制度。加强标准管理部门与企业等利益相关方的协调，解决重要标准的制修订以及实施中遇到的重大问题和矛盾。三是健全协调决策制度，提高决策效率。完善委员票决制，并明确协商时限，避免久拖不决、延误时机的现象。

上述四项原则，彼此相辅相成，互为目标。可以说，法制、公开是保障科学、协调的手段，科学、协调是法制、公开的实现目标；做到以法制来促进公开，凭科学来保障协调。

三、有关策略和建议

针对国家药品标准形成过程的特点，按照国家药品标准形成机制的合理结构，遵循法制化、科学化、公开性、协调性的原则，改革和优化国家药品标准形成机制，逐步推进"以政府为主导，企业为主体，社会各界广泛参与，与国际相接轨"的国家药品标准形成机制得以有效实施。

（一）科学优化管理体制

一个国家所选择采取的标准管理体制，主要体现的是各级药品监督管理部门和生产企业在药品标准工作中的应发挥的作用和参与方式。由于各国采取的标准管理体制都是基于本国国情发展形成的，各国的国情及医药产业发展的基础不同，其管理体制必将存在差异。我国近年来组织开展了不少国际间的药典标准工作论坛，在开展以药典标准为主题的国际交流中也很难判断出那哪个国家、哪一种标准管理体制更加完善。关键在于标准管理体制的模式是否符合国情、药情，是否能对于保障用药安全、促进产业发展发挥积极的作用。当前，国家药典委员会作为国家药品标准的组织制定者，不仅仅充当审核、制定国家标准的角色，还应是一个国家标准的服务提供者。一方面尽可能地使标准的制定具备时效性、相关性；另一方面应积极为国内开发提供出更多、更好的标准信息数据、档案等服务产品。

（二）准确界定制定对象

随着我国药品监管理念的不断发展和成熟，人们逐渐对药品标准的定位和作用有了科学的认识。普遍认为，在实践中应对国家药品标准制定的对象进行清晰界定。国家药品标准的制定应该有所为，有所不为，并不是所有的药品以及药品的所有技术要求都需要制定出国家标准。同时，从近年来陆续发生的"齐二药"、"欣弗"、"佰易"、"甲氨蝶呤注射剂"、"刺五加注射剂"等一系列药害事件中也清楚地认识到，国家药品标准在监管工作中所承载的责任是有限的，应界定清楚国家药品标准的制定对象。

具体来说，国家标准制定的对象应是具有多个注册标准的同一药品或者需要在全国范围内统一进行规定的药品的一些通用技术要求。主要包括：(1)需要在全国范围内制定统一的质量要求和生产规范的药品，主要是指临床常用（必需）、疗效确切、工艺成熟、质量可控且已在我国生产的药品。对于部分仍在专利期的独家产品，考虑到国家标准的公开属性，一般不建议制定国家标准；(2)通用技术要求包括以下几方面内容：药品标准中通用的技术术语、符号、代号、格式等通用技术语言要求；药品的通用名称、理化性质、检验方法、质量指标、规格等技术规定；对药品质量进行检验、检定的通用技术要求；对药品安全性控制方面的技术要求和限度；对药品质量进行通用的试验、检验和评价等方法。

（三）清晰描述转化途径

清晰描述不同标准之间的转化的途径，是提高工作效率的良好策略。一般而言，国家药品标准是在已存在的各种药品标准基础上研究制定而来，因此，在国家药品标准制定工作中，重点是对注册标准和国家标准之间的转换途径进行梳理。可以通过以下三个方面的措施来建立二者转换途径。

一是界定不同标准的内涵及管理要求。对不同标准的内涵进行解释，强调国家药品标准是针对药品通用技术要求制定的标准，药品注册标准是颁发给申请人特定药品的个性化标准，《中国药典》是国家药品标准的核心；在管理方面，注册标准应按国家药品标准有关规定管理，应符合《中国药典》的要求。

二是限定不同标准的产生条件。应对需要制定国家药品标准的情形和注册标准产生的情形分别进行限定，从源头上区分开不同标准的产生条件。

三是构建注册标准与国家标准之间良性循环的链条。在注册标准基础上，国家药典委员会依照国家药品标准的制定计划和企业、公众提出的国家标准立项建议或申请，组织制定国家药品标准；国家标准颁布实施后，在复审环节设置返回至药品注册标准的通路（有2种情形，一是对国家标准修订的内容涉及到对药品制法或生产工艺有质的改变；二是被终止标准效力的国家标准，企业若需恢复生产可以申请获得注册标准后生产。），待同品种存在有多个注册标准之后，根据药品监管的需要，再次启动该品种国家标准的制定程序。

（四）优化设置工作程序

国家药品标准工作的主体和工作制度，只有与相应的工作程序相结合，才能形成一个互相联系、有序运行的有机整体。从某种程度上说，国家药品标准就是按照一定工作程序形成的产物。制定出优质高量的国家药品标准的关键，就是在于按照科学、合法、公开、规范的工作程序进行。

国家药品标准工作是一个周而复始、不断提高的过程。在国家药品标准工作中，每一个标准就是标准管理部门的产品。和其他产品一样，药品的标准也需要在形成过程中进行质量管理。根据PDCA循环模式，结合国家药品标准工作的实际和需求，可以将整个标准制定工作划分成计划、实施、检查、处理/提高四个阶段，形成一个标准制定工作的循环模式，从而通过程序设计来加强对标准制定过程的质量管理，不断抬升标准制定的质量，维护国家标准的公正和权威。

1.在制定国家标准的计划阶段，主要是站在战略的高度，对国家标准在一定时期内的发展方向、质量要求、工作步骤等进行顶层设计和整体规划，确定工作的目标和实现这个目标应采取的具体措施和时间安排。根据标准制定工作的实际情况，工作内容可以具体细分为两个不同层面的工作，一是编制符合我国国情和生物医药产业发展水平的"药品标准战略规划"；二是要围绕战略规划制定出切实可行的年度工作计划。

2.国家药品标准工作的实施阶段，主要是按照国家药品标准工作规划及实施计划，组织对已批准上市生产的药品制定（或根据国家药品标准的复审结果对需要修订的国家药品标准进行修订）、审批、颁布国家药品标准。

3.在国家药品标准工作的检查阶段，主要开展两个方面的工作：一是对国家药品标准工作规划、计划的落实情况进行绩效考核；二是对已制定发布国家药品标准的具体实施，以及对标准执行、实施情况的监督，来检验标准自身的绩效。

4.在国家药品标准工作的处理/提高阶段，主要是针对市场抽验、产品检验中存在的问题，以及通过对标准的评估和复审，有针对性地制定出标准提高计划方案。对于质量控制方法落后、技术存在缺陷及标准有误或不能满足药品监管需求的药品标准，应纳入药品国家标准修订立项计划，组织进行修订完善。对由于长期不生产或没有样品等因素，导致无法进行复审及无法开展标准研究工作的国家标准，应终止该标准执行效力；并规定在药品国家标准终止执行效力期间，药品生产企业如需恢复生产该药品，则必须在完成标准研究提高工作后，经批准后方可继续生产、销售。对于已被监管部门撤销或退市的药品，应废止其药品标准。在处理/提高阶段，通过修订、终止、废止国家药品标准等有效手段，达到对标准实施过程中的进一步优化和提升，为进入下一个PDCA/I循环奠定一个良好的基础。

（五）建立完善的工作制度

我们说，制度是一项工作能否顺利开展的保障。在国家药品形成机制中不仅要明确制定的主体和机构，而且还要建立相应的制度，主要是指工作制度。建立完善国家药品标准工作制度的设计对改革和优化国家药品标准形成机制尤为重要。现阶段主要应着手建立信息公开、委员咨询审议、责任追究等工作制度。

1.在国家药品标准制定过程中，建立国家药品标准信息公开制度。不断提高各种信息资料和文档的公开化、透明化程度，充分认识到信息公开将有助于协调作为组织制定国家标准的药典委与标准起草单位、检验单位、公众之间的关系；有助于提高工作的效率和质量。除依法应当保密的内容之外，国家药品标准的有关规划、立项、审核结果、草案等都应在适当范围内予以公开和公示。

2.在国家药品标准形成过程中，建立药典委员咨询审议制度，主要可从以下几个方面着手：首先，从制度和程序来上保障委员的咨询审议权。在现有标准制定工作程序中明确委员咨询审议的环节，规定标准的研制资料只有通过药典委员的审议表决之后才可以转变为国家药品标准；其次，增强委员参与国家药品标准咨询审议的使命感和责任感，深刻理解国家药品标准对保障公众用药安全的重要作用，每次审议均体现的是代表国家对公众作出的一种承诺。再其次，完善委员的遴选制度，把知识渊博，责任心强，敢说真话的科学家遴选到委员队伍中来。

3.在国家药品标准制定工作中，建立责任追究制度。主要是建立国家药品标准工作的绩效考核、民主评议、警示奖罚制度，加强对各环节的制约和控制，明确各个岗位的权利和责任，有效地防止国家药品标准制定工作中存在的工作失误和随意性，增强国家药品标准制定主体的责任意识和风险意识。

（六）采取有效的保障措施

国家药品标准是国家向公众提供的公共产品，需要采取各种措施来保障国家药品标准的顺利开展和实施。

1.国家药品标准工作和研究经费的投入是实施国家药品标准战略的必要保障。经费来源可能影响到标准制定的结果和公正，因此，制定国家药品标准的经费应当来自于国家财政，而不是来自药品生产企业。建立和完善国家药品标准经费保障机制是保证机构运行、履行职能、有效开展工作的先决条件之一。在多途径夯实经费保障的基础上，还应加强国家药品标准评估经费的预算管理，统筹安排和规范使用财政资金，提高使用效益。

2.国家药品标准工作的智力保障主要是体现在标准技术人才的培训教育方面。组织在高校药学专业开设药品标准、《中国药典》相关知识的课程；组织为药品检验机构、企业质量检验、质量管理部门人员提供国家药品标准培训。

（七）发挥企业的主体作用

药品生产企业是国家药品标准的主要实践者，国家药品标准在一定程度上可以决定和引导产业的发展方向。随着国家药品安全规划的实施及其提出"要建立最严格的药品标准"大环境下，国家药品标准的重要性会越来越突出。正是由于国家药品标准对整个产业或具体品种的生产会具有较大的影响，生产企业对国家药品标准格外关注，企业希望通过参与标准的制定，确立其在同品种生产企业中的主导地位，可以大大提高企业的影响力；另外，标准是质量的检验依据，在公众心目中标准是与质量画等号的，因此，对于企业而言，制定本企业所生产药品的国家标准有利于树立良好的社会形象，其效果比媒体广告和公益形式也有过之而不及，可以大幅增强其在各种市场招标评比中的竞争力，提高其市场份额。所以业界有"一流企业靠标准，二流企业靠技术，三流企业靠广告"之说。

（八）推进标准的质量认证

对产品进行合格评定，是被世界各国公认的能促进标准有效实施和推广的最有效的手段之一。产品认证和管理体系认证是合格评定中的两种重要认证活动，普遍适用于各种产品（包括涉及人身健康与安全类产品）。但是，我国对于药品的合格评定，只存在对药品生产企业是否符合《药品生产质量管理规范》的要求进行认证（管理体系认证），缺少对药品质量的认证（产品认证）。对于药品质量的合格评定主要是凭借药品检验机构按照执行标准的检验来评判，这种仅依靠是否符合检测指标来判定药品质量是否合格的方式，往往容易导致和助长了"合格假药"的现象发生，这也一直是药品质量监管的诟病所在。为此，建议参照美国USP认证、欧盟药典适用性认证（COS）等国际通用规则以及国内的强制性产品质量认证方法，对执行《中国药典》标准的药品开展认证工作。目的是确认执行《中国药典》的药品是否符合相应的产品质量标准和技术规范的要求，强调执行《中国药典》标准就是高品质药品的象征，增强《中国药典》的适用性，引导企业执行"良好的药品标准"。

（九）促进国际间协调合作

当今，药品安全已成为全球关注的问题，世界各国纷纷认识到药品标准对于保证药品质量和安全发挥至关重要的作用，希望能加强药品标准的国际协调与合作。通过建立有效的全球药品标准合作与协调机制，不断促进相互间交流与合作、深入拓展合作领域，形成优势互补、技术共享，实现共同促进、共同提高、共同发展，共同受益，对于各国不断完善药品标准制定，提高药品管理水平将发挥积极的作用。

综上，是我们围绕"建立最严格食品药品安全监管制度"这一重要目标，对改革和优化国家药品标准形成机制长期思考的一点总结。我们相信，随着全体"药典人"在药品标准工作中各种实践经验的不断积累，对药品标准形成规律的认识也将逐步清晰和准确，国家药品标准的形成机制必将在实践中不断发展和完善。