江苏省政府性投资基金管理研究

江苏省政府性投资基金管理研究

前言：党的十八届三中全会以来，各级政府积极探索财政支持经济发展的新办法，助力创业创新和产业转型升级，推动经济迈向中高端水平。在国家层面，相继设立了集成电路产业基金、丝路基金、新兴产业创业投资引导基金、融资担保基金等。近年来，我省在创新财政支持经济发展方式、促进经济健康发展方面进行了积极探索，其中，设立政府性投资基金是一项重要举措。如何管好用好政府性投资基金，充分发挥财政资金的杠杆效应，有效激发社会投资，为经济发展注入活力，是当前需要认真研究解决的问题。对此,我们开展了专题调研，初步总结了我省政府性投资基金的管理现状，剖析了存在的问题，并对完善政府性投资基金管理提出了政策建议，供领导决策参考。

一、我省政府性投资基金管理的基本情况和初步成效

（一）基本情况

我省各级财政部门高度重视财政资金管理改革，从2009年开始探索设立政府性投资基金，并部分采取省市县联动。据初步统计，截至2015年7月末，全省各级政府设立各类投资基金186个，公共财政累计投入288亿元，吸引社会资本251亿元。其中，省级基金15个，财政累计投入约160亿元。市县基金171个，财政累计投入128亿元。

（二）初步成效

1．财政部门对产业的支持机制进一步优化。设立政府性投资基金，改财政直接无偿补助为间接有偿引导，并撬动社会资本共同投资。财政支持机制的改革，激发了产业发展与创新的动力，推动了政府部门由分配资金向行业指导、行业监管的角色转变，也有利于进一步简政放权，厘清政府与市场的边界。

2．财政政策的杠杆效应进一步增强。政府性投资基金通过与社会资本合作，发挥了财政资金的杠杆作用和乘数效应，扩大了产业投资规模。省PPP融资支持基金以财政出资10亿元，带动金融机构投资90亿元，财政资金杠杆倍数放大了9倍。

3．财政资金使用绩效进一步提升。政府性投资基金由专业的管理团队负责运作，选择具有发展前景的产业，助力中小微企业突破资金瓶颈，资金支持由"漫灌"变为"滴灌"，财政资金使用绩效显著提高。省紫金文化产业基金推动了江苏有线和幸福蓝海等2家公司在A股上市。苏州服务业创投基金投资11个项目，推动了8家企业申报上市或在新三板挂牌。

4．财政资金和机关干部"两个安全"进一步保障。整合设立政府性投资基金，压缩了权力寻租的空间，避免了资金分配中的利益输送，有利于保障资金、干部"两个安全"。

二、当前我省政府性投资基金管理存在的问题

（一）存在制约基金规模做大的因素

1．在政府出资上，有的部门积极性不高。现有基金很多是由部门专项资金转化而来的。由于实行市场化运作，改变了传统的行政性分配方式，一些部门对做大基金规模的积极性不高。

2．在基金筹集中，社会资本存在观望情绪。政府性投资基金存续期限和投资周期较长，一般采取分期募资、逐步到位的方式。在基金运作前期，投入产出效益不明显，社会资本容易产生观望情绪，甚至可能中止投资。

3．在子基金参股上，存在逐利性与区域限制矛盾。一些地方出于发展本地经济、培植壮大财源的目的，规定财政发起设立的基金，必须将大部分资金投向本地。这限制了项目可选择面，影响社会资本参与积极性。

（二）政府性投资基金管理不够规范

财政部门缺乏对各类基金的扎口管理，缺乏统一、规范的指导性文件和规章制度，各地基金运作方式不尽相同，客观上存在绩效不高和收益流失的风险。有的基金没有把握好公益性与收益性的关系，过于注重营利性，忽视了弥补市场失灵的公益属性，从而政策引导效果不佳。

（三）纵向横向联动需进一步提升

目前，市县基金相对分散，大多是各自为政、独立运作，与省级基金形成合力不够。特别是一些县区基金，由于资金盘子小，可投项目有限，对社会资本吸引力不强，有的还处于闲置状态。专项资金改基金后，有的部门尚未发挥其在项目推荐和产业促进上的优势，为基金投资提供咨询、指导。

三、加强政府性投资基金管理的建议

（一）财政部门加强对各类基金的统筹管理

财政部门对各类政府性投资基金实行扎口管理。扎口管理机构制定加强基金管理的有关制度，审核确定各项基金章程，统一遴选管理运营团队，建立基金管理台账，跟踪基金运行情况，清收基金投资收益或审核办理基金报损事项；定期报送基金管理与收益等情况、分析报告或决策建议。

（二）出台基金管理指导意见

建议省政府出台政府性投资基金管理指导意见，明确：

1．管理原则。政府性投资基金管理应当遵循"贯彻政府发展战略、市场化运作、专业化管理，强化风险防控"等原则。

2．基金投向。政府性投资基金要以贯彻落实国家和省产业发展战略为目的，聚焦基础性、带动性、战略性强且存在市场失灵的重点领域和薄弱环节，重点支持初创期、成长型企业。

3．职责分工。财政部门作为出资人代表，履行发起及提名董监事、签订法律协议、加强指导监督、强化考核评价等职责。相关主管部门强化基金投资的行业监管和项目推荐等职责。

4．运作架构。政府性投资基金一般采用母子基金运作方式。政府发起设立母基金，母基金发起设立子基金。社会资本主要参股子基金，子基金对特定项目进行投资。政府在母基金层面设立管理机构，对子基金进行监管考核，保证子基金运作符合政府发展战略。子基金的具体运作由专业化的管理机构和团队负责。

5．风险防控。在签订基金协议时，由法律专家对协议进行审查，避免法律风险。在出资责任上，明确规定在其他出资人出资额尚未到位或基金投资项目尚未确定之前，财政部门不予拨付资金。完善基金监督考核体系，防止基金管理人利用管理便利谋取不正当利益。

（三）建立基金管理人激励约束机制

1．公开选聘管理机构。公开选聘具有较强的管理水平和募资能力、完善的风险控制流程、规范的项目遴选机制和良好历史业绩的投资管理机构，作为基金的管理机构。基金管理机构应当认缴基金的一定份额，以体现共同的利益和责任。

2．科学监督考核基金。政府对基金监督一般通过基金的内设机构进行，不直接干预基金的日常投资运营。对基金业绩的考核，不应仅限于基金本身的投资回报率，还要看基金运作对产业发展的整体促进作用。对财政资金控股的基金，考核内容更为严格；对财政不控股的基金，考核指标相对宽松。

3．充分激励管理团队。母基金一般采用公司制，各参与方同股同权。子基金一般采用有限合伙制，普通合伙人（GP）负责管理基金，有限合伙人（LP）参与基金收益分配。基金管理机构作为普通合伙人，按"固定管理费+整体利润提成"的方式分配基金收益。适当提高管理机构利润提成比例，鼓励管理机构完善激励措施，促进管理团队提升业绩。

4．注重风险控制。基金协议中对基金投资范围做出一定限制，以防止子基金管理人为追逐高利润进行冒险投机，如限制投资上市股票、禁止进行非套保性期货交易等。如果投资偏离规定方向，应及时提醒和纠正；对拒不纠正的，可以解除合作协议。

（四）构建基金联合参股机制

省级基金可以与中央基金、市县基金互相参股，发挥集群优势，做大做强。各级基金上下联动，聚少成多，可以获得更多的谈判优势，扩大投资项目可选择面。省级基金参股市县基金时，不宜"撒胡椒面"，应结合全省区域与产业发展规划、综合考虑各地产业基础和产业特色，对重点地区、重点产业进行政策聚焦，以促进各地更好地发挥资源优势，促进全省区域经济协调发展。

（五）建设互联网+基金管理新模式

建立政府性投资基金信息管理平台。基金相关管理文件、投资信息在平台上公开，方便投资方、融资方和基金管理机构对接。部分基金投资项目也可通过平台向社会公示。各政府主管部门发挥熟悉产业政策、了解项目情况的优势，将本行业重点项目提供或推荐给基金管理人。基金管理人建立投资项目库，并及时更新，以便遴选、对接投资项目。

（六）审慎把握有关财政政策

1．财政出资可适度让利。根据基金募资难度和投资风险程度，财政出资可以通过让渡部分收益，或对损益作优先、劣后安排等措施，吸引社会资本投资。但财政的让利应以出资额为限承担有限责任，不应向其他出资人作保本或最低收益的承诺。原则上，财政让利措施只能应用在市场主体中不愿意从事的微利、无利行业或者处于初创期的企业。对其他行业或企业，财政应当按照出资份额共享收益、共担风险。

2．财政出资应适时退出。投资基金存续期满，或者存续期内达到预期政策目标的，财政性资金应当通过转让股份、社会资本回购等方式退出。退出时，应当聘请资产评估机构对政府所持股权进行评估，作为股权转让的价格依据。市场公允价格难以获取的，政府股权也可以按协商价转让。

3．适当放宽基金投资地域限制。根据社会资本参股比例，合理确定基金投向本地产业和企业的比例限制。对于政府参股比例较低的基金，应放宽其投资的地域限制，允许其将资金投向外地企业或项目，鼓励其在发展壮大的基础上，回馈本地发展。