调研报告：关于“谁来种地”重大问题

关于"谁来种地"重大问题调研报告

近年来，省委、省政府认真贯彻落实习近平总书记关于国家粮食安全重要指示批示精神，始终把保障粮食安全作为"三农"工作的首要任务，严格落实粮食安全党政同责要求，积极采取有效措施，全力保障粮食稳产丰收，为稳物价保民生、稳定经济大盘提供重要支撑。

一、摸清底数，全面掌握我省土地耕种现状"是什么"

（一）粮食种植情况。国土"三调"数据显示，全省现有耕地面积4401.51万亩，其中灌溉耕地面积1455.08万亩、占33.06%。81%的耕地分布在陕北高原和关中平原，榆林市、渭南市、咸阳市、宝鸡市等4市耕地面积较大，占全省64.03%。2022年全省粮食播种面积4526.25万亩、产量1297.9万吨。其中，夏粮面积1657.56万亩，主要为冬小麦和春播马铃薯，分别占夏粮总面积的88.4%和10.7%；秋粮面积2868.6万亩，主要包括玉米、豆类、薯类、水稻、杂粮等，分别占秋粮总面积的61.7%、10.9%、10.7%、5.4%、11.2%。渭南、榆林、咸阳三市粮食产量较大，占全省粮食总产量的53.29%。

（二）耕地撂荒情况。自撂荒地整治工作开展以来，全省撂荒耕地面积从2020年底的337.9万亩降至2023年6月底的11.6万亩，下降96.6%。现存撂荒地中撂荒1-2年的有6.5万亩、2年以上的有5万亩，安康市占64.2%、榆林市占25.2%、延安市占6.1%、商洛市占4.4%、汉中市占0.1%。导致耕地撂荒的原因主要有生产效益低下、生产条件差、缺少劳动力、流转后经营不善等。目前，各市正在积极组织有序复耕，预计年底前完成复耕面积9.8万亩，安康市部分丘陵山区因易地搬迁等原因未能复耕的计划明年实现"达标清零"。

（三）农业从业人员情况。2022年，全省家庭承包经营农户670.93万户、耕地面积5997万亩，家庭农场97114家、经营土地面积509万亩，全省农民专业合作社66308家，其中种植业合作社33090家、占比50%。农村固定观察点村级调查数据显示，农业从业人员中男性占54.3%；年龄在51岁以上占54.7%，31-50岁占36.6%；小学、初中、高中文化程度分别占27.1%、46.3%、14.4%，大专及以上学历占比仅为3.6%。总体来看，农业从业人员年龄偏大、学历偏低现象较为严重。

（四）适度规模经营情况。2022年，全省家庭承包耕地流转总面积1082.82万亩，其中，流转到农户、家庭农场、合作社、企业的面积分别为423.25万亩、140.98万亩、272.44万亩、155.94万亩，占流转总面积的91.7%。不同地域、用途的土地流转价格存在差异，关中水浇地种植粮食作物约300-600元/亩/年、种植果树等经济作物约800元/亩/年，陕北山地约35-70元/亩/年、川地约200-500元/亩/年，陕南约500-800元/亩/年、个别县区可达1000元/亩/年。各级各类社会化服务组织3.03万个，主要以合作社、农村集体经济组织、农业企业为主，分别占45.2%、19.3%、7.3%，累计为249.4万户（个）小农户和规模经营主体开展服务。农业生产托管面积达5567.1万亩次，其中托管粮食作物4930.2万亩次，占托管总面积的88.6%。

二、深入剖析，全盘了解"为什么"年轻人不愿意种地

（一）生产成本逐年走高，种粮比较效益下滑。近年来，我省粮食生产成本年均增长速度远大于粮食产值年均增长速度，随着生产成本的大幅上涨和收入的小幅增长，粮食种植净利润和成本利润率总体呈下降趋势，有时甚至处于亏损边缘。据不完全统计，2022年以来，我省小麦每亩人工成本净增50元以上，农业生产资料价格上涨明显，如2022年6月30日化肥价格比上年同期上涨了1倍以上。人工成本和农业生产资料价格的上涨，导致粮食作物亩生产成本至少增加100元，有的地方甚至增加180元-200元。适度规模经营虽然一定程度上降低了生产成本，但土地流转价格逐年上涨抵消了部分规模种粮收益。加之农业生产大多周期较长，面临的自然风险、市场风险等不确定因素较多，导致农业生产收益难以有效保障。农业生产收入远低于二三产业，"种粮一年不如外出打工一月"。

（二）农业基础设施薄弱，抵御自然灾害能力不足。一是耕地条件较差。我省66.94%的耕地为旱地，15度以上坡耕地约占29.46%，中等地和低等地约占82%，耕地质量总体水平较低。已建成高标准农田占全省耕地面积的45.69%，多数耕地仍存在基础设施薄弱、耕地质量不高等问题。二是自然灾害风险较大。近年来我省极端天气气候事件较频繁，霜冻、干旱、冰雹、强降雨等灾害性天气显著增多，2021年秋季强秋淋洪涝、2022年夏秋特大高温干旱、2023年夏收期间持续阴雨都对农业生产造成了严重不利影响。三是机械化水平滞后。全省主要农作物耕种收综合机械化率为72.2%，比全国平均水平低0.8个百分点。陕南丘陵山区地形复杂,耕地分散,机械化率不足50%。农机装备结构与现代化农业需求还有一定差距，主要表现为：动力机械多、配套机械少，小型机械多、大型机械少，大众机械多、小众机械少，落后机械多、新型机械少，耕种环节机械多、收储环节机械少。

（三）经营主体实力不强，社会化服务相对滞后。一是主体实力不强。相当一部分主体规模偏小、实力较弱，缺乏专业人才培训和引进机制，经营管理水平跟不上，严重影响其专业化、市场化发展，削弱了市场竞争力。二是服务水平相对滞后。当前，我省农业社会化服务主要集中在产中，对产前信息采集、市场预测及产后烘干、储存、加工等环节服务较少，难以满足多样化的市场需求。且大多地方还停留在单环节托管或植保、农资、机耕机收等一般性服务，综合托管及全程托管占比较低。三是利益联结还不紧密。一方面，处在一个产业链上的各主体间联合与合作不足，利益联结不够紧密，影响整体功能发挥。另一方面，大部分主体和农户的利益联结机制以订单农业为主，受主体自身发展所限，在满足自身经营的前提下，难以有效带动农户增收，双方之间没有形成风险共担、利益与共的局面。

（四）年轻劳动力流失严重，农技人才较为紧缺。一是年轻劳动力严重缺乏。据调查，农业从业人员中，年龄50岁以下的仅占45.3%。大量青壮年劳动力为了获取更高的经济收入，选择外出务工从事建筑业、服务业、制造业等非农产业，不可避免地形成了种粮副业化、老龄化、兼职化。二是涉农人才外流严重。农村基层薪金待遇、环境条件与城市差距较大，发展空间也相对狭窄，就业、发展、生活等方面限制导致人才在乡村难以安心扎根，涉农专业毕业生更多流向农业科研机构、农业企业、农产品加工企业等单位，不愿到"三农"一线去工作。三是专业技术人才紧缺。当前农业从业人员中，专业技术人才占比较少、老龄化严重，难以满足农业生产指导服务需求，特别是缺乏农业科技人才、农业经营管理人才、专业技术岗位人才、农业专业服务型人才。

（五）农业信贷融资困难，金融服务供给不足。一是融资难。受新型经营主体自身条件限制，市场对其总体认可度低、信心不足。加之农机设备、农地经营权等相应的产权评估、登记机构和交易流转市场不完善，增加了农村信贷的风控难度。贷款利率从3.85%-7.6%不等，利率低的条件严、放款慢，利率高的又增加经营成本，融资难、融资贵现象依然存在。二是不匹配。经营主体向金融机构申请贷款审批时间较长、贷款期限偏短，而农业生产季节性强，经常出现放款周期与农时不匹配问题。金融产品单一，新型、多元的信贷服务不足，授信覆盖面窄、额度低，信贷风险分担补偿机制不健全。三是农业保险投入不足。目前我省尚未被纳入国家扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围，受限于省级财政资金规模，仅在小范围内开展试点，受众小、需求多样性不足。农业保险种类单一、要求高、赔偿低，不能有效满足主体需求。个别主体受年龄、文化程度、种粮经验等因素限制，承保意愿不强。

（六）补贴水平相对较低，农业发展激励有限。一是补贴水平相对较低。2022年我省3批次实际种粮农民补贴合计平均为20元/亩左右，加上耕地地力保护补贴50、60、70元/亩三个等次，合计不足100元/亩，而我省粮食种植物化成本约为500-600元/亩，两项补贴资金不到物化成本的20%，难以覆盖农资价格的上涨幅度。二是农机补贴结构不优。小麦宽幅沟播机、玉米增密度精量播种机等高端机型补贴标准偏低，仅作为常规机具享受定额补贴，而一些保有量明显过多、技术相对落后的机具降标和退出机制尚不健全，部分领域"无机可用""有机难用"问题突出。三是种粮激励作用有限。现行补贴资金量大、面广、标准低，对农户和种粮主体扶持有限，激励效果不明显，调查的382位普通农户及91位种粮大户中，51.6%的人认为补贴政策不能提高种粮意愿。

三、精准施策，全力解决"怎么样"吸引各类主体种地

（一）以完善双层经营体制推动粮食生产提质效。一是坚持基本制度，勇于探索创新。坚持农村土地"集体所有、家庭承包经营"的基本制度，实行"三权分置"，放活农村土地经营权，促进土地规范有序流转，通过发展农业社会化服务，逐步实现小农户与现代农业有效衔接，推动农村土地规模化、集约化经营。二是规范土地流转，促进规模经营。在农户自愿、集体同意的前提下，加快推进农户间、承包农户与其他农业经营主体间通过转包、出租、互换、入股等方式流转土地经营权实现土地规模经营，或者不流转土地经营权，将重要的田间作业环节交由社会化服务组织完成，形成服务规模经营，降低成本，提升产量，实现规模效益。三是培强各类主体，推动协同发展。实施新型农业经营主体提升行动，支持有条件的小农户加快成长为家庭农场，支持家庭农场组建农民合作社，引导农民合作社兴办企业，推动经营主体由数量增长向数量质量并举转变，经营主体发展质量效益稳步提升、服务带动效应显著增强，基本形成以家庭经营为基础、新型农业经营主体为依托、社会化服务为支撑的现代农业经营体系，推进新时代农业高质量发展。

（二）以优化财政支农政策推动粮食生产再壮大。一是将农业农村作为财政支出的优先保障领域，建立财政支农投入稳定增长机制，不断提高土地出让收入用于农业农村比例，确保粮食生产财政投入总量持续增长。加强涉农项目绩效管理与评价结果运用，推动财政资金发挥最大效益。二是优化粮食生产补贴政策，在维持现有耕地地力补贴的基础上，将2021-2022年针对粮食生产的专项补贴制度化，同时采取有效措施提高补贴标准和补贴精准性。增加并改进对粮食规模经营主体的直接补贴额度和方式，加快出台对粮食经营规模阶梯递增的补贴政策。三是调整农机补贴导向，取消或降低市场已经趋于饱和的常规机械补贴，将适应规模化种植的耕种一体化作业机具、粮食烘干、山地丘陵作业机具纳入优先补贴范围。将大型农机具、智能农机装备补贴力度提高到40%以上，促进农机更新替代，提升农机现代化水平。

（三）以增加金融服务供给推动粮食生产再突破。一是持续深化农业农村部门与金融部门联合合作机制，优化并出台农村金融供给政策，有效缓解种粮农户及粮食规模经营主体融资难、流动资金少等困难。推动构建财政优先保障、金融重点支持、社会积极参与的农业多元化投资格局。二是鼓励金融机构创新金融产品，发挥省、市、县农业信贷担保体系作用，拓宽知识产权、畜禽活体等动产质押范围，降低担保费率，探索土地承包经营权、宅基地（农房）、温室大棚、养殖圈舍、大型农机具等依法合规抵押融资新模式。三是扩大农业保险覆盖范围，逐步实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险全覆盖；创新适合种粮大户及粮食规模经营主体的保险品种，提高政策性保险的保障水平。支持社会化风险赔付评估机制，适当提高赔付标准，简化赔付手续，吸引更多种粮大户参保投保，增强抗风险能力。

（四）以培养农业生产经营骨干推动粮食生产再提升。一是围绕保障粮食安全和重要农产品供给所需的高层次人才，面向新型经营主体带头人、农村集体经济组织负责人、社会化服务组织负责人、农业产业化龙头企业负责人、种养大户带头人和中级及以上职业农民，开展定制化、体验式、孵化型系统培育，造就一批乡村产业振兴带头人"头雁"队伍。二是分层分类开展全产业链带头人培训，省级瞄准产业发展示范引领人员、到乡大学生、回乡能人、返乡农民、入乡农业企业家等开展示范性培训，市级聚焦家庭农场主、农民合作社骨干和农业农村社会化服务人员开展提升培训，县级围绕粮食和县域特色产业开展技能培训，着力培育一批引领一方、带动一片的高素质农民队伍。三是加大农业科技创新人才就地培训力度，充分发挥各地农业培训示范基地、"科技小院"及科技特派员作用，帮助农户解决产业发展中的技术难题，用新品种、新技术、新农机推动传统产业转型升级。着重培育和造就一批思想观念新、生产技能优的农业科技示范主体，辐射带动周边农户科技素质和技术应用能力提升，持续推动农业农村高质量发展。