关于新形势下财政部门履行财会监督职责调查与研究(第2/4页)

（2）财政经济运行监控。作为国家宏观经济管理和调控、主导财政分配的国家机关，开展全国和地方财政经济运行监控是各级财政部门重要职能。现行国家机关职能设置明确规定，财政部门具有"分析预测宏观经济形势，参与制定宏观经济政策，提出运用财税政策实施宏观调控和综合平衡社会财力的建议"的职责。各级财政部门、财政部门内设的财会监督机构也有类似的职责要求。

（3）对财会监督的再监督。《财政部门监督办法》对财政部门直接实施的财会监督和再监督职责作了较全面的规定。其中，财政部门作为监督的"首问责任人"对公共权力部门和单位、公共资金资产流转情况、国有企事业单位财会行为的监督属于直接监督职责范围，对单位财务控制和会计系统、中介机构的财会监督进行行政监督，属于再监督范围。

（4）财政绩效评价和考核。"花钱必问效，无效必问责"，这是现代公共治理、现代财政制度的必然要求。要使这一要求落到实处，必须对部门和单位支出进行扎实的考评，使部门（单位）整体绩效目标、政策绩效目标和项目绩效目标达成度得以验证，能够"用数据说话"。可以说，绩效考评是财会监督的重要抓手。

（5）财会监督工作机制的组织协调。各级财政部门承担本级行政性财会监督组织协调机构日常工作，要起到牵头组织和沟通协调作用，主动寻求综合部门、纪检监察部门、行业主管部门、审计部门、司法部门等多方面积极配合。强化财政部门与本级政府和上级财政部门之间，各级财政部门之间上下纵向联动，推动财会监督工作。财政部门在履行财会监督职责时，注重加强与人大、纪检监察、司法、民主监督等其他监督的贯通协调，做到既各司其职，又相互协调、信息共享。

（6）执法和问责。财政部门在其行政许可和权力清单内，负责管理全国会计工作，监督和规范会计行为，进行会计师事务所等中介行业的管理、检查和执法。根据有关法规和财会监督结果，严肃财经纪律、整顿财经秩序，对违反财经法规制度，拒绝、阻挠、拖延财政部门依法实施监督的，不如实提供有关资料的，对监督人员进行打击报复的监督对象，依法给以相应的处罚。

此外，财政部门在加强财会监督力量、财会监督信息化建设、财会监督宣传引导，营造尊重财经法纪和讲求诚信的社会环境等财会监督基础工作方面，要发挥重要的职能作用。

二、财政部门履行财会监督面临的现实困难

（一）财会监督制度不健全和不明确，法制化程度有待提高

1.现行相关制度不健全和不完善，约束力不足。首先，现行与财会监督有关的规定较为分散，且其中涉及的相关法条倾向于方向性、原则性的规定，目前尚未形成包含实施细则的系统性的财会监督法律，从而集中全面地对财会监督的内容范围、主体对象、职责权限和程序步骤进行具体规定，造成财会监督相关法规的可操作性不强；其次，现存的财会监督办法、处分条例等部门规章和规范性文件效力层次较低，财政监督权没有明确的法律保障实施，也缺乏相关规定监督对象逃避监督责任的法律。财政部门财会监督独立性、权威性不足，在财会监督执法、对违规违法行为的处理方面，现行法规对财政部门的授权显得不足，手段也失之偏软、偏少等问题同样对财政部门开展财会监督产生诸多困扰。

2.各部门权责不明晰，存在监管部门职能交叉和空位的情况。一方面，《会计法》《审计法》《证券法》《公司法》等法律法规除了规定财政部门行使会计监督权外，同时赋予了多个行政部门相应的会计监督职能，但没有对监督权力进行层次上的划分与安排，客观上形成了多头监督，横向沟通和协调难度加大，容易造成重复检查和资源浪费，也给被监督主体带来了监督空隙；另一方面，会计监督与证券监督、审计监督、税务监督、市场监督等存在交叉重合之处，当涉及资本市场、涉税信息、政府审计、企业信息等事项时，会计监督往往又显得苍白无力。

（二）财政经济运行风险监测职能有待更好发挥

财会监督的一个重要功能就是充当"探头"，把握财政经济运行风险，为决策服务。当前，这一功能的发挥还有提升空间。一些财政部门对包括财政自给水平、显性隐性地方债务、一系列宏观经济指标等掌握不够全面，还没有及时掌握和发布财政经济运行监测系列指标、财政经济运行风险警示的自觉；在国家财政经济政策的落实方面，缺乏对政策效应的全面调查研究，财政部门应及时掌握类似效果方面的信息，有针对性地提出制度创新的建议；在对上市公司等重点企业、中介市场的监督中形成的监督成果，一些财政部门缺乏认真细致的梳理，有些共性问题未能得到准确反映。另外，一些地方反映，目前财政部门的监督监测信息仅在财政部门网站上公布，难以传递给更高层面的部门和领导，财政经济运行监测的成果报送渠道较窄，未能得到充分利用。

（三）财会监督的信息技术滞后，方法欠缺

1.财会监督的信息化建设不足，数据共享程度低。近年来，大数据信息技术快速发展，但财政部门大部分监督工作仍然采用低效的手工查账方式进行，财会监督方面缺乏统一专业的平台系统，数据资源呈现碎片化的状态，财政部门财会监督的工作质量和效率还有较大的提升空间；会计师事务所等社会审计机构缺乏智能化的审计系统，业务系统效率低下；内部财会监督对信息技术运用的水平也较低；行政监管部门信息系统以及同一部门的不同级单位信息系统之间未进行联网，数据共享程度较低，无法为财会监督工作提供实时有效的信息，难以有效监督。

2.财会监督方法欠缺，监督工作存在滞后性、局限性和偶然性。在目前的财会监督工作中，更多地体现为发挥纠偏功能的集中性事后检查，而预防性的事前审核和控制性的事中监督较少；更多地体现为突击性、专项性的检查，而日常性的监督较少，全方位的监督不到位；更多地体现为合规性的检查，而以绩效的形式进行的检查较少。因此，财会监督存在滞后性、局限性和偶然性。

（四）财会监督协同性不足

在目前财会监督的运行机制中，财会监督与其他监督的共享和协同性不足，财会监督与统计监督、审计监督、行政监督之间缺乏协同共享机制，未充分利用其他监督的数据和资料，导致监督资源浪费和监督效率低下；不同财会监督主体之间缺乏有效的协调配合机制，财政、人民银行、证券监管、审计、税务等不同财会监督主体处于各自监督、封闭运行的监督模式，存在重复监督和职能错位的现象，增加了监督对象的成本和负担，制约了监督的成效；财会监督内部在一定程度上缺乏运行指导和统筹规划，我国的财会监督体系包括国家层面、社会层面和单位内部层面，其中大量单位内部层面的财会监督工作都缺乏有效的运行指导和统筹规划。

（五）财会监督力量与新时代财会监督需求不匹配

1.财会监督队伍编制和专业能力不足。财会监督政策法规性强、社会关注度高、知识更新快、行政风险大、检查周期长。近年来会计监督范围呈现逐步扩大的趋势，体现在从企业会计监督为主扩大到对行政企事业单位全面监督，从会计核算和信息披露监督为主，扩大到内部控制、管理会计等全覆盖监督，从会计信息质量监督扩大到审计机构、代理记账机构的执业质量监督，从传统财务模式会计监督扩大到数字化背景下的新型会计监督。财会法规和制度以更高的频率制定和更新，对财会监督工作人员的业务知识、政策法规知识和专业能力水平提出了更高的要求。目前，财政部门中具备专业财会监督能力的人才欠缺，无法满足新时代财会监督的需要。

2.会计、审计等中介机构专业人才分布不均，执业质量良莠不齐。多数中小会计师事务所规模较小，执业力量薄弱，执业人员的职业道德和素质参差不齐，同时注册会计师流失的现象严重；审计中介机构存在审计程序不到位、职业判断不恰当、内部管理和会计核算不规范等问题，同时，其仅能够就财务报表审计以内的事项进行财会监督，涵盖范围比较有限。

3.内部财会监督机构和人员配备不到位。由于未对内部财会监督进行统一要求，目前内部财会监督机构和人员配置不平衡、不到位，无法满足财政部门进行有效财会监督的需求。同时，由于受聘关系，单位内部的财会人员履职尽责缺乏独立性，职业道德和诚信水平不高，履行监督职责受到一定程度的制约。

（六）财会监督受重视程度不高，威慑力不够

1.社会对财会监督重视程度不高。首先，财会监督的宣传工作不到位，社会公众对财会监督的本质和宏观层面作用的理解存在一定程度的偏差，社会监督作用没有得到更好发挥；其次，财会监督信息公开程度不够，社会公众和舆论获得财政信息的渠道和质量有限，无法充分有效实践公众的监督权。

2.财会监督威慑力不够。财会监督的关键在于将检查结果所反馈的问题进行整改，并根据监督成果完善相应法律规范和进行制度设计。然而在目前的财会监督中，财政部门注重检查工作本身，很大程度上忽视对检查结果的分析梳理和充分应用，对财会违法行为处罚力度不足，问责缺位，多数检查的整改结果不够详细，公开不足，尚未建立完善的信息反馈机制，各级部门在衔接财政监督成果与部门预算安排调整等方面缺乏统筹和规划，步调不一，未将监督成果用作完善制度设计和规范管理的依据。

三、提高财政部门财会监督质效的路径

（一）深入了解财会监督实务部门"监督依据不足"的困难，加强有效制度供给

"监督依据不足"是目前财会监督工作中普遍存在的困难，有必要为财政部门财会监督工作的正常开展提供更健全的制度保障。一是建议国家层面加强财会监督的顶层设计，尽快出台系统性的财会监督法规，进一步明确和加强财政部门财会监督的执法权、处罚权。二是要明确财政部门依法进行财会监督的法律地位，将财政部门承担财会监督主责、组织财会监督工作的职能落到实处，既要同其他监督主体协同监督，又要保持其应有的独立性和主动性。三是地方政府和财政部门应在职责范围内在制度建设上"填空白、补短板、强基础"，出台一些更加细化、具体的财会监督工作规程、意见、办法，要在现有法规基础上出台执法和处罚细则、操作指引、绩效评价标准，使财会监督更具可操作性，实现问责问效、违法违规行为处罚全覆盖。