关于全区养老产业发展的调研报告

关于全区养老产业发展的调研报告

政协XX区委员会

2019年1月3日

根据区政协年度工作计划，由区政协经济委牵头组成调研小组对全区养老产业发展情况进行了专题调研。调研组先后通过实地查看、听取介绍、召开座谈会等方式对区内养老情况进行了集中调研，之后调研组赴浙江嘉善县等先进地区进行了实地调研考察，在充分调研的基础上，形成如下调研报告。

一、全区养老产业基本情况

随着社会经济的不断发展，人口老龄化趋势日益严峻。XX市早在1987年就已进入老龄化城市行列，目前处于人口老龄化快速发展时期，截至2017年底，全市60岁以上老年户籍人口为98.15万人，老年人口的比例达到22.64%，高出全国平均水平5.3个百分点，我市七个区县的老年人口比例超过20%。XX市已成为全省老年人口排名第3的城市，预计2020年底，XX市老龄化率将达到28.5%。XX区现有人口45.3万人，其中60岁以上老年人口12.0885万人，占全区总人口的26.68%，比全市老龄化水平高出4个百分点。2010-2016年，XX区老人人口增加了3.47万人，年平均增长率为4.1%，预计到2020年，XX区老年人人口将达到14.31万人。

1、政府兜底养老情况：全区共有10家镇（街）敬老院，承担政府兜底养老服务职能，养老床位数达514张，主要服务对象为三无老人、五保老人和半失能老人。按照"保基本、兜底线"的原则，我区健全完善特困老年人供养制度，将符合条件的全部纳入供养范围，逐步提高供养标准，保障其基本生活。2013年以来，先后2次提高农村五保供养标准，集中供养标准由2013年的年人均3800元提高到5500元，分散供养标准由年人均2900元提高到5500元；城市"三无"人员生活补贴年人均达到9000元。目前，全区农村"五保"供养人数823人，城市"三无"人数149人。今年以来，源泉长寿山医养产业园逐步建成并投入使用，产业园规划建筑面积40000平方米，设计床位1000张，医疗资源、护理康复、中医诊疗、养老环境等优势突出，具备了对全区五保老人和三无老人集中供养兜底功能，自6月份开始，政府启动五保老人和三无老人集中入驻源泉长寿山医养产业园工作，全区镇（街）敬老院五保老人和三无老人陆续入住源泉长寿山医养产业园。

2、民办机构养老情况：全区现有民办养老机构19处，养老床位数达2069张。从全区分布看，多数集中在街道和近郊镇，其中白塔镇4家，城东街道、域城镇、山头街道各3家，城西街道、八陡镇、源泉镇各2家。从设施分级看，床位数大于300张，建筑面积大于10000平米的区级养老设施1家，床位数大于200张1家，剩余均为床位不足200张的镇（街）级和社区级养老设施。从规范运营看，手续齐全的7家，剩余12家未取得《养老机构设立许可证》。从医养结合看，我区现有9处医疗机构开展了医养结合型的养老服务，其中市级医院1处、乡镇卫生院3处、企业民营医院5处，设置医养结合型养老床位1200余张。2017年，省市区累计发放养老机构运营补贴35.945万元。

3、社区居家养老情况：全区现有60处社区居家养老设施，养老床位数1333张。其中社区老年人日间照料中心18处（山头街道7处，城东街道6处，城西街道3处，白塔镇和域城镇各1处），占全区村（社区）居委会总数的20.5%，养老床位数270张，社区出资建设运营15处，民办机构出资建设运营3处，服务对象为社区60周岁以上需要服务的老年人，重点是高龄、空巢、独居且生活有自理能力的老年人，为老人提供生活照料、医疗保健、文体娱乐、精神慰藉等多项服务。2017年，省市区累计发放日间照料中心建设和开办补助176万元。农村幸福院42处（源泉镇12处，池上镇8处，域城镇7处，XX镇7处，石马镇2处，山头街道4处，八陡镇2处），占全区村总数的20%，养老床位数1063张。农村幸福院由村民委员会主办和管理，立足于日间休息、休闲娱乐等综合性日间照料服务的公益性活动场所，也能同时让农村非五保老人老有所养、老有所乐。2017年，省市区累计发放农村幸福院建设和开办补助246万元。

4、"智慧养老"情况。我区先后投资2600万元建成互联网+居家养老便民服务平台，并委托社会机构运营，政府每年补贴运营经费20万元，并减免暖气费。XX"12349"信息服务中心通过先进的三方通话、即时录音、大容量存储、GPS手机定位、远程视频关怀、远程网络问诊等互联网技术手段，可为居家老人提供20余大类100余种养老服务，服务半径15公里，涵盖20余万城区人口。目前，平台在城区建立社区居家养老服务中心8处；同时向农村延伸，5月份东崮山村居家养老服务站暨安康小院正式运行，成为XX市首个农村居家养老服务站，现已建成3处农村居家养老服务站。截至6月，平台接打电话12.7万个，发展志愿者1732名，平台注册爱心助老车辆350台，居家养老上门服务8600人次，常年固定服务居家老人762人。

5、高端养老项目建设情况。凯富瑞大健康产业园项目，作为高端养老代表，采用国际先进的CCRC养老模式，以医养结合为主体，致力打造融合文化养老、智慧社区、社团化运营的退休后一站式养老服务体系。岜山集团健康颐养小镇项目，在一期竣工并投入运营的基础上，养护院二期项目预计投资3.5亿元，总建筑面积5.3万平方米，设计规划1000张养老床位，将面向全国招收失能、半失能、自理、居家养老服务对象。

二、存在问题和不足

1、养老产业发展方向和重点不够明晰。面对人口老龄化的严峻形势，针对我区健康养老的特点和优势，如何发挥我区生态优势、资源优势、人力优势、区位优势，吸引全市周边乃至全省、全国老人来我区养老、养生和休闲旅游，需要一个清晰的工作思路，目标任务和主攻方向，需要专家学者进行深入考察、论证，制定一个系统的规划进行引领。

2、养老服务需求日益增长和供给不足的矛盾日益突出。一方面，随着人口老龄化不断扩大，养老服务需求不断增长。XX区《关于加快发展养老服务业的意见》提出，到2020年，每千名老年人拥有养老床位数42张以上，护理型床位占养老床位总数的30%以上。我区现有60岁以上老年人口12.0885万人，需拥有养老床位5078张，而我区机构养老床位不足4000张。另一方面，大量民生工程急需政府投入，财政压力大，按照"保基本、兜底线"的原则，我区基本解决了政府兜底养老问题，但仅靠政府投入远远不能满足养老服务需求，只有依靠社会力量兴办养老服务业才能解决养老服务需求不断增加和政府投入不足之间的矛盾。

3、机构养老仍存在诸多问题和症结。公办养老机构社会化运营率不高。全区公办养老机构均为镇（街）敬老院，并且都未取得养老设立许可。敬老院沿用传统管理模式，未探索引进社会化运营方式，规模和条件相对有限，兜底养老保障能力较弱、供养服务水平低，难以满足入住需求。民办养老机构综合实力不高。一是历史遗留问题仍然存在。我区现有老年公寓大多是在未实行办理《养老机构设立许可证》之前运营的，使用的房屋及设施老化，不符合现在的标准，已运营的养老机构大多数不具备消防手续，存在安全隐患，难以取得行政许可。二是现状养老设施建设标准较低。机构养老设施分级不明确，区级、街道（镇）办、社区级养老机构未按照分级标准建设，经营管理、服务内容、服务质量有待提高，设施内部功能不完善；社区养老设施服务内容单一，存在规模小，专业人员匮乏，挂牌、使用率低等问题。三是养老机构可持续发展程度低。由于养老机构本身是微利行业，日常运营需要大量资金，目前除了国家的建设补贴及三年运营补贴外（由于大多数养老机构未取得养老机构设立许可证，所以享受不到建设补贴及运营补贴），长期运营没有奖补资金，养老机构难以得到可持续发展。四是民办养老机构知名度不高。规模较大的养老机构如XX区老年人养护院、XX区源泉长寿山老年公寓在全市、全省知名度还不高，没有培育起过硬的本土品牌，引入外来知名品牌运营的认识和动力不足。

4、社区日间照料中心和农村幸福院发展滞后。XX市《关于加快发展养老服务业的意见》指出，到2020年，符合标准的社区老年人日间照料中心等养老服务设施覆盖所有城市社区，60%以上农村建立农村幸福院等互助养老服务设施。从我区情况看，养老服务设施整体布局还不够科学合理，全区还有70%以上的村、社区居家养老服务设施没有覆盖到位。从目前运营情况来看，日间照料中心和农村幸福院功能单一，服务水平和质量不高，除少数服务设施外，不同程度地存在着参与活动老年人较少、服务设施利用率低、服务范围和类别比较狭窄、自主管理自主运营难以长期持续等问题。

5、高端高质养老产业项目推进较慢。目前医养结合重点项目中，源泉长寿山医养产业园和凯富瑞健康医养产业园项目属于在建项目，中医院医养结合项目和XX老年人养护院二期工程正在规划阶段。凯富瑞大健康产业园项目，目前处于前期基础设施建设阶段，受土地、各项手续办理、环保等因素影响等造成施工进度缓慢。这些问题的存在极大影响了项目建设在产业发展中的示范带动效应和招商引资推进工作。

6、医疗和养老深度融合不足。从面上看，我区医养结合机构数量较多，但未实现真正意义上的医养融合发展。一是医疗机构设立的养老机构，受各种因素制约，医疗和养老各自运营，省里出台的地方标准《医疗养老结合基本服务规范》，内容较为简单，无法为入住的老人提供更深层次的医养结合服务。二是养老机构内设医疗机构，我区仅有金色港湾老年公寓一家设立了卫生室，受技术人员、医保联网报销等因素影响，服务能力有限。三是居家社区养老实现医养结合难度大，我区现有服务家庭医生团队168支，每支医生团队需服务老年人720人，服务质量难以保障。

三、外地先进经验做法

嘉善县作为浙江省委主要领导养老服务业综合改革联系点，深入推进养老服务业综合改革，一些做法值得我们学习借鉴。一是推行养老服务参与社会化。嘉善县人口老龄化24.27%，是全国有名的"老龄县城"，为解决老年人入住养老机构的难题，嘉善县规划建设社会福利中心，并由政府和惠民街道联合出资建立，采取公办民营的方式，以公开招标的形式向社会征求综合服务商，保利安平成功中标（保利安平是保利地产集团与安平投资公司共同成立的一家专注于中国养老事业发展的养老运营管理公司，公司在机构养老、居家养老和社区养老一体化上，通过运营，总结出一套符合中国养老现状的运营模式，目前机构项目"保利安平·和熹会"，已经在北京，上海、广东、成都等一线城市实现了战略布局）。大力引导社会资本兴办养老机构，在保利安平和熹会老年公寓一期和中山养老服务中心2家民办养老机构建设中，吸引4亿元民营资本参与建设。推动日间照料中心社会化运营，通过搭建社会化运营会商平台，吸引深圳旬彩、杭州金色年华、嘉善幸福365等16家为老组织，以全面委托或项目化委托的形式参与151家照料中心日常运营，率先实现城乡社区居家养老服务照料中心社会化运营和配送餐"两个全覆盖"。二是创新社区居家养老模式。根据不同社区分类施策，分片管理，打造综合服务型、原居安养型、护理康复型、嵌入照护型等各类功能型、特色化照料中心。如嘉善县张汇"頤养汇"托养照料中心，由嘉善金色年华养老服务中心承接运营，主要为失能老人提供短期托养、生活照料、清洁护理、精神慰藉、特色营养膳食供应等服务。"頤养汇"的启用，极大地改善农村老年人群体的生活品质，让老年人真正能够在家门口养老，切实增强老人晚年幸福感，减轻子女赡养的负担。同时，随着这种模式的逐步推广，大大减轻公办养老机构的入驻压力，真正实现"家院融合"的养老模式。三是多元化发展居家养老照料服务。政府通过验收，城乡居家养老服务照料中心在全市率先实现了城乡社区全覆盖目标，全县达到5A级标准的照料中心有46家，在此基础上，采取"走出来"和"走上门"两种模式，为老年人全面提供生活配送、特需定单服务、健康流动服务、快速应急服务、义工结对服务等。

四、几点建议

1、明确养老产业发展定位和重点。抓住推进养老产业供给侧改革和加快新旧动能转换的有利时机，围绕满足老年人日益增长的养老服务需求，建议我区打造立足XX面向全省的鲁中地区养老产业基地，打造"安养XX"服务品牌。坚持市场化运作，提升我区高端养老产业影响力，加快养老与房地产、医疗、保险、旅游等融合步伐，推动养老服务向普惠型转变，形成低端有保障，终端有市场，高端有选择的多层次养老服务格局。

2、统筹区域城乡发展，加强规划编制和引领。养老服务设施专项规划是对我区养老设施布局进行控制和指导的法定依据，建议根据全区老年人数量、结构和服务需求，抓紧完成养老服务设施专项规划编制（目前我区养老服务设施规划已通过专家评审）。明确我区养老服务业定位和发展思路，产业重点，空间布局，构架集"机构养老服务设施、社区养老服务设施、居家养老服务设施"于一体的养老服务体系，满足快速增长的养老服务需求。

3、推进公办民营，强化兜底保障功能。建立全区统一的养老服务质量标准和评价体系，打造一批质量有保证、服务有标准的规范化养老院，培育和表彰一批品牌化养老院。建议利用现状挖潜、其他设施改建和新建等多种途径建设一批区级养老院，实现我区在城市和农村分别至少拥有1所200张床位以上，集住养、保健、康复、娱乐等功能于一体的标准等级较高的老年社会福利机构。建议适时出台我区镇（街）敬老院社会化改革管理方案，对存在安全隐患的敬老院关停，优化农村敬老院布局，将闲置出的敬老院建成乡镇综合养老服务中心或公建民营养老机构，创新管理服务模式，开展农村社会化养老服务，打造农村区域性养老服务中心。

4、大力提升民办养老机构综合实力。在资本金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手续、规范程序、公开信息，行政许可和登记机关为社会力量举办养老机构提供便捷服务。开展养老机构规范化建设活动，各部门履行职责，尽职尽责，补齐各类手续，杜绝养老机构无证经营现象，消除安全隐患。坚持市场化运作，采取公办民营，民办公助和出资合作等形式，吸引社会力量举办规模化、连锁化的养老机构，引导民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。建议源泉长寿山医养产业园探索试点"公建民营"模式，借鉴嘉善县经验，以公开招标的形式向社会征求综合服务商，引入社会资本和知名养老品牌团队进行运营，以点带面，形成政府、企业、社会三方共赢的良好局面。

5、创新社区居家养老服务模式。按照"符合标准的社区老年人日间照料中心等养老服务设施覆盖所有城市社区，60%以上农村建立农村幸福院等互助养老服务设施"要求，完善养老设施建设。建议开展一次全区养老服务设施建设集中督导清查活动（新建居住小区按每百户不少于20平方米的标准配套建设社区居家养老服务用房，已建成的住宅小区按每百户不少于15平方米的标准调剂解决)，全面摸清全区底数。对新建和现有城市社区日间照料中心和农村幸福院集中研究分析，分类、分片施策，借鉴嘉善县社会化运营经验，采取政府招标、购买服务、制定考核评定办法等方式，吸引知名养老社会组织或服务机构入住运营，打造各类功能型、特色化、规范化照料中心。围绕老年人聚集区，建设嵌入式、小型化养老机构，同步开展多元化社区居家养老服务，解决老年人就近养老问题。加大政府对社区居家养老的支持力度，对具备日间照料、失能老人托护、居家养老服务功能，由专业机构和服务组织托管运营的社区日间照料中心、农村幸福院，经民政部门或其其委托的第三方专业机构评估确认，给予一定经费奖补。

6、挖掘12349平台潜力，大力发展智慧养老。培育以12349居家养老服务云平台为依托的"互联网+养老"产业发展，完善12349信息平台，促进信息平台向其他社区和农村延伸，进一步扩大服务覆盖面。加大平台"孝之源"养老服务品牌建设，培育本土知名养老运营品牌，不仅立足我区开展养老运营服务，同时面向全国走出去，打造养老服务平台开发全国知名运营商。推动"孝文化+社区社会复合生态智慧健康居家养老"运营模式、6+e养老服务模式、爱心储蓄时间银行生态运营公益模式、养老服务团队自营模式等落地生根，形成可推广、可复制、可借鉴地智慧养老新模式。

7、加快医养结合重点任务落地实施。以聚力建设鲁中医养健康产业城为契机，尽快出台《关于聚力建设鲁中医养健康产业城实施细则》，加快推进医疗和养老融合发展。巩固和发展以医带养、以医托养、医养共建三种医养结合发展模式，针对养老机构设立医疗机构（以医托养）的薄弱环节，由政府牵头组织民政、卫计、社保等职能部门联合办公，主动上门集中指导帮助现有养老机构内设诊所报销难问题，帮助解决开通医保定点资格和实行医保定点刷卡结算。

8、加强项目建设和招商，推进养老产业化发展。坚持市场化运作，加大养老产业项目储备，坚持招商引资、招才引智，引导社会力量投资养老产业，提高产业聚集度。加快推进凯富瑞大健康产业园等在项目建设进度，争取尽早完工，提升老年人来XX养老的吸引力。建议开展一次养老产业专项招商活动，在区级公办养老机构建设、镇（街）敬老院社会化改革、民办养老机构综合实力提升、社区日间照料中心社会化运营等方面集中策划包装一批健康养老项目，瞄准全国知名投资商和运营商，主动出击，全力推动养老产业发展。