2023年3月调研报告-40篇(第39/81页)

上海市土地财政发展特点、主要问题及对策建议

江西中医药大学中医药与大健康发展研究院上海电力大学经济与管理学院 田娜、邹秀清

一、引言

土地财政是我国自20世纪90年代以来产生的一种特殊的财政现象，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地出让及土地相关产业产生的租税费等收入的一种财政模式（陈志勇等，2010）。2020年上海市土地出让收入为2941亿元， 居全国首位。据Wind数据统计，上海2020年的土地成交总价达到3138.1亿元。可见，上海市土地财政规模大，政府对土地财政存在一定依赖性。

不可否认，土地财政在促进经济增长、加速城镇化进程、增加地方收入等方面发挥了重要作用（Moetal.，2018；Cheng，2022），但是随着土地财政的发展，也逐渐暴露出一些问题：第一，土地财政的膨胀逐渐导致地方政府患上"土地财政依赖症"（柴铎等，2018），膨胀的地方债、不可持续的土地出让金收入极易引发地方政府的财政危机（闫坤等，2019；唐云锋等，2020）；第二，土地财政以大规模土地开发为特点，极易造成土地资源浪费、农民权益受损（谷中原等，2018；Lietal.，2007）；第三，土地财政的过程伴随大规模资金流动，可能引发土地违法、地方官员腐败（唐鹏等，2018）；第四，土地财政助推城市房价上涨，损害居民福利（刘佳，2022）；第五，银行作为土地财政的资金池，承担了地方政府土地金融、个人房贷、房地产企业融资等功能， 一旦土地财政不可持续，银行的金融风险有可能引发系统性风险（甘族耀等， 2019）。目前，云南省、广州市、佛山市等地已经开展了土地财政的专题研究

（汤黎等，2016；刘锋，2015；黄均华，2020）。上海所处区位非常重要，土地财政规模突出，土地财政对城市发展产生重要影响，因此，有必要系统认识上海市土地财政特点，并剖析相关问题。

二、上海市土地财政发展特点

一般认为，土地财政来源有以下三个途径（王玉波等，2022）：一是地方政府通过国有土地使用权出让和转让，获得土地出让金收入，即通常所谓的"卖 地收入"；二是地方政府通过发展建筑业和房地产交易获得的税收收入、收费收入等，这部分收入并非直接来自土地交易，但是这部分收入高度依赖土地资源的投入；三是地方政府以土地储备中心、政府性公司和开发区为平台载体向

商业银行进行土地抵押获得的融资收入及债务收入。根据研究目的和数据的可获取性，本文采用中口径土地财政指标代理土地财政规模（王玉波等，2022）， 即土地财政为土地出让金收入、耕地占用税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税和契税之和。数据来源于国家统计局网站、《中国国土资源统计年鉴》、上海统计局网站及相关城市统计年鉴，个别缺失数据采用数据差值方法予以估算。

考察上海市2010-2020年土地财政发展状况，总结其发展特点如下。

（一）土地财政规模持续增加，增长率起伏波动

总体看来，2010-2020年间，上海市土地财政收入规模呈现增长趋势，从2010 年的1340.01亿元增长到2020年的4311.46亿元，增长了2倍多，仅2012年、2017 年土地财政收入规模比上一年小。这种个别年份的萎缩状态导致土地财政增长率呈现起伏波动的趋势。图1表明，2012年土地财政收入增长率最低，为-18.5%； 2013年最高，为42.7%。2020年土地财政收入规模达到4311.46亿元，创历史新高，土地出让金增长率也达到了32.2%，使得上海市成为全国瞩目的土地财政焦点地区。

（二）土地出让金收入波动上扬，受政策影响较大

2010-2020年间，上海市土地出让金收入从2010年的880.09亿元增长到2020 年的2941.00亿元，年均增长率16.96%，总体上表现出波动起伏的增长态势，其变化特征与各项调控政策遥相呼应。例如：上海市从2009年开始探索实施土地预申请制度，2010年土地溢价率走低。

2011年，由于"国八条"（限购）和房产税试点政策对土地市场有一定的抑制作用，2011年4-5月间预申请制度重新走回了传统"招拍挂"的老路，从某种程度上讲，这种房地产政策的出台引致土地市场变"冷"，导致2012年土地出让收入出现了下降的态势。2015年上海市实施土地预申请制度改革，赋予区一级政府更大的主动权，促成了上海市土地出让市场的"小阳春"。2017年"， 房住不炒"政策的实施又为房地产市场降温，直接影响土地出让金收入。2020 年，受疫情冲击，前三个季度上海市GDP增速均为负值，通过加速土地出让，获得大量财政收入。

（三）土地税收收入低位增长，房产税比例不高

2010-2020年间，土地增值税、契税、城市维护建设税在六个税种中数值较大（表1）。2010年，契税在六种税中数额最大，为173.58亿元，占土地税收收

入的37．74%；2020年，土地增值税数额最大，为497.68亿元，占土地税收收入的36.31%。由于城市维护建设收、契税和房产税主要在城市建设与房地产交易过程中征税，而契税、土地增值税、耕地占用税与城市建设、征地拆迁等紧密相连，上述数据说明，在2010-2020年间，上海市城镇化过程经历了以大规模房地产交易、大量建设为特征的"城市大发展"过程。

值得一提的是，上海市自2011年开始试点房产税，从数额上看，2011年房产税73.66亿元，是2010年的1.18 倍，但是从房产税占土地财政的比例看， 2010 年房产税占土地财政税收收入的13.55% ， 2011 年占12.16% ， 2020 年为

%，房产税的征收并没有改善房地产保有环节征税比例低的财政问题。截至2020年，房产税尚未成为上海市地方政府财政收入的主体税种。

（四）综合地价高位运行，位居全国前列

2010-2020年间，上海市综合地价高位运行。2010年，上海综合地价为12797 元/平方米，在全国106个主要城市中排名第四；2017年综合地价最高，为27102 元/平方米，去库存政策、降息、降准等一系列政策给予房地产市场很大的活力， 间接带动了土地市场，拉高了地价；随后，综合地价缓缓下降，到2020年，上海市综合地价为25433元/平方米，仍居全国前列。

三、上海市土地财政的主要问题

（一）土地财政规模增长，特殊年份政府对土地财政的依赖性很强

2010-2020年间，上海市土地财政收入规模持续增长，土地财政收入与预算收入的比值呈现出波动增加的趋势。从表2可见，2012年最小，为33.83%；2020 年最大，达到61.19%。这种状况反映了2011年房产税试点、"国八条"等政策措施的冲击效果，以及2020年为了应对疫情而激发房地产市场、土地市场活力的成效。土地财政收入与预算收入的比值客观上反映了地方财政对土地财政收入的依赖状况。由于土地财政的不可持续性和不稳定性，从长期看，对土地财政的依赖会给全市财政稳定带来一定的风险。

从表2可见，虽然上海经济持续增长，但是土地财政与GDP的比值从2010年的7.48%增长到2020年的11.07%，说明土地财政增长幅度大于GDP增速。

（二）土地财政结构失衡，"卖地收入"构成土地财政主体

考察2010-2020年上海市土地财政收入结构（表3），2010-2020年上海市土地出让金占全年财政收入的比例呈现"下降--上升--下降--上升"趋势， 即出现波动增长的趋势：2010-2012年，从65.68%下降到47.51%；2013-2014年，