关于乡规民约在乡村振兴中的作用调研报告
党的十九大作出了实施乡村振兴战略这一重大决策部署。中央《关于实施乡村振兴战略的意见》强调，乡村振兴要坚持全面振兴，通过挖掘乡村多种功能和价值，统筹谋划农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。这为新时代重塑乡规民约的乡治功能提供了广阔舞台。作为中国传统基层社会治理过程中不可或缺的规范体系，乡规民约在传统乡村社会生活中发挥着不可替代的作用，也为今天的乡村振兴提供了有益启示。
一、乡规民约的内涵
董建辉在《明清乡约：理论演进与实践发展》中称"乡规民约"是乡里百姓从实际生活的需要出发，通过相互合一的方式订立的大家共同遵守的规则。杨开道在《中国乡约制度》中指出"乡约制度是由士人阶级的提倡，乡村人民的合作，在道德、教化方面去制裁社会的行为，谋求大众利益。《中国大百科全书》将其解释为"中国基层社会组织中社会成员共同制定的一种社会行为规范"。从中可以归纳出乡规民约的一些本质特征：一是乡规民约的地域性，乡规民约不具有国家法的普遍性，只在其形成的地域，即乡里中发生效力。二是民间性，乡规民约是村民在协商一致的基础上达成的契约，是村民意识自治的产物，不代表国家意志；尽管在乡约的发展历程中，到了明清时期部分乡约带有了半官方的色彩，但是就其主流而言，民间性始终是其最突出的特征；三是自律性，乡规民约在执行过程中，更多的是靠村民自觉遵守与维护，而不是靠国家公权力推行。综上述，乡规民约可以界定为一种自下而上产生于农村本土，独立于国家法之外的民间法。它融合了本地域的风俗习惯，乡土人情，代表着本地域的社会道德观和价值标准，比起国家法更容易得到村民情感上的认同。
十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农村基层治理，习近平总书记指出，乡村治理在国家治理体系中占有重要基础性地位，乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化进程中不可或缺的一环。在深入实施乡村振兴战略的背景下，有效应对乡村治理主体、客体和环境等各种因素的深刻变化，探索完善乡村治理体系、创新乡村治理模式、推进治理体系和治理能力现代化的途径，是我国当前和未来乡村治理建设的重大课题。2018年中共中央国务院印发
《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》和中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》对乡村治理提供了根本遵循：建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局。根据党中央指导方针，乡村治理应当坚持"三治融合"的基本方针，完善乡村治理的制度框架和政策体系。其中自治是基础，村民自治制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，它在体现村民意志、保障村民权益、激发农村活力等方面发挥着重要作用。法治是根本保障，乡村治理必须实现法治化，只有在法律的框架下，乡村社会才能有条不紊地运转。缺少了法治保障，自治和德治也将大打折扣，无法实现。德治是灵魂，是不可缺少的重要支撑。德治实质上就是通过道德教化和文化引领，对社会成员从思想、心理、价值观念上进行系统构建和改造，从而自觉接受和遵从群体社会规范的过程。
在"三治"融合的乡村治理过程中，乡规民约是其重要的制度支撑。它是连接自治、德治和法治的纽带。乡规民约由村民广泛参与，民主协商制定，调整的是村民日常的社会行为和社会事务，其本身就是村民自治的产物，形成后又是村民自治的重要依据。同时乡规民约作为乡村内生规则，承载着该地域千百年来的传统美德，深入挖掘乡规民约所蕴含的道德规范，建立道德激励约束机制，对于引导农民向上向善、孝老爱亲，深入推进移风易俗，创建文明乡风具有重要意义。乡规民约也是推进乡村民主法治建设的重要手段，村民对于乡规民约有着高度的情感认同，如果将国家法的内容以乡规民约的形式体现出来，能够减少国家法与村民的距离感，对于实现依法治村及依法治国的总体战略具有重要意义。因此乡规民约是农村自治、法治、德治相结合，构建共建、共享、共治社会治理新格局的主要制度资源，是构建基层治理新格局的制度平台，是丰富和完善国家治理的制度体系不可或缺的内容。2018年12月民政部、中央组织部、中央政法委、中央文明办、司法部、农业农村部、全国妇联7部委联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作指导意见》，要求到2020年全国普遍制定或修订形成务实管用的村规民约，亦体现出在国家治理过程中，乡规民约广泛运用之势。
二、乡规民约的实施现状及存在的问题
为了掌握乡规民约实施的真实状况，课题组对*市*村、*村，*镇*村、*县*乡进行实地调研。下发问卷100份，有效回收82份。通过走访调查和问卷梳理，发现乡规民约基本各村都有，但是落实过程中往往流于形式，很难真正起到制度规范作用。具体问题如下：
（一）乡规民约的制定严重脱离群众
课题组在调研过程中发现很多村民对乡规民约认可度不高，甚至对"乡规民约"这个词汇都很生疏。原本属于乡村内容规则却在本土被淡忘，这实在是令人费解。但通过深入调研，却又发现这种现象也不难理解。大多数乡规民约制定并非全体村民共同参与。从我们调查的凉水河、茨榆山、娄丈子等乡镇的情况看，村规民约的制定有的就是村两委班子开会定一下，根本没开村民会议，有开的也未能达到法定人数，也有的村为了应付检查在网上下载或在邻村照抄一份，规约形成后多是放在村委会中，不下发，也不适用，只备上级检查。
（二）乡规民约内容空泛
其次，乡规民约内容上大多以泛泛的道德教化为主，缺少对村民共同关注的重要利益的调整。利益是政治认同不变的动力，无论是乡村精英还是普通村民最终都是为了寻求利益。所以乡规民约内容一定要涉及到村民重要利益的调整，并且有乡村纠纷解决机制，能够及时将矛盾化解在基层，做到"矛盾不上交"。如果乡规民约的内容泛道德化，那就意味着对于调整和维护社会秩序不会有任何实质作用。范忠信说过："如果不能自行解决大多数民事或轻微刑事纠纷，基层社会的自治特别是村民自治就是虚假的"。自然会被村民所排斥，更不可能成为村民自治的制度载体。这对于乡村治理而言，是一个潜在的隐患。美国政治学家李普赛特曾经说过"当在影响自己的政治生活中得不到参与的满足感，对社会将具有潜在的爆炸性"。
（三）乡规民约缺少强有力的执行监督机制
乡规民约也应当和国家法一样，有常设的执行机构和严格的执行程序，不能仅仅口头宣讲或张贴在公告栏里流于形式。当代乡规民约一是缺乏专门的执行机构，村规民约往往由村两委来执行。村两委班子团结的，执行力相对好些，村两委班子不团结的，村规民约根本执行不下去。此外由村两委执行，也容易给某些村干部权力寻租提供可乘之机。二是当代村规民约缺乏惩戒机制，缺少对乡规民约实施的保障和监督机制。
《村民委员会组织法》第十条规定村委会及其成员遵守并组织实施村民自治章程，村规民约，但是没有规定具体的实施主体和实施程序，违反乡规民约后又需要承担何种不利后果，能否成为国家司法判决的依据。由于没有国家立法的指引，乡规民约在内容上很多是对国家制定法的重复，不能及时解决社会纠纷，因此制定出来后往往都是挂在墙上，或者束之高阁。根本起不到自我管理，自我教育，自我服务的作用。三是缺乏监督机制。按照相关规定村规民约应上报乡镇人民政府备案留存，但是目前来看很少有村到乡镇政府进行村规民约备案工作。
（四）乡规民约的领导缺位
习近平总书记强调，"无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱"。因此农村基层党组织是乡村治理的领导者，也是乡规民约实施的领导者和推动者。当代乡规民约也不同于古代纯粹的乡民自治的产物，而是党领导下的社会主义法治体系的一部分。所以基层党组织应当是乡规民约制定和实施中的核心。但是在走访调查过程中发现农村基层党组织老龄化现象严重，无论是知识结构和自身精力都很难跟上形势发展，很难起到领导核心和"火车头"的作用。
三、完善乡规民约的对策思考
为构建充满活力、和谐有序的乡村社会，应当坚持自治、法治、德治相结合，创新完善乡村治理的制度框架和政策体系。我国农耕文明源远流长、博大精深，是中华优秀传统文化的根，很多风俗习惯、村规民约等具有深厚的优秀传统文化基因，至今仍然发挥着重要作用。应当充分发挥乡规民约制度纽带的作用，推动"三治"协同发展。村民自治制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，乡规民约在制定过程中应当充分体现民主性，最大限度的使广大村民参与进来，成为乡规民约制定、实施和监督的主体，提升农牧民群众自我管理和自我服务水平。法治是根本保障。乡村治理必须实现法治化，只有在法律的框架下，乡村社会才能有条不紊地运转。乡规民约要做到与国家法治有效衔接，一方面根据《村民委员会组织法》第二十七条规定村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。另一方面将国家法的内容融汇到乡规民约中去，消除国家法在农村实施的壁垒。德治是灵魂，是不可缺少的重要支撑。德治亦可提升自治与法治的效能，提高乡村治理的水平和质量。要适应新时代乡村治理需要，适时修订完善村规民约，注重传承发展少数民族优秀传统文化，深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，引导农牧民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家，弘扬社会主义核心价值观，着力形成文明乡风、良好家风、淳朴民风。
（一）领导层面：夯实基层党组织建设
一方面，要强化村党组织对乡村治理的领导，充分发挥农村基层党组织在乡村治理中的领导核心作用，全面领导村民委员会、村务监督委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织。首先，要选好配强农村基层党组织书记。依照法定程序，落实村党支部书记担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，落实村"两委"班子成员交叉任职。深入推进村民自治实践，加强对村级权力的有效监督。其次，要不断完村党组织领导乡村治理的体制机制，建立党组织领导实施乡规民约的工作机制，切实发挥村党组织的领导核心和"火车头"作用，发挥基层广大党员在乡村治理中的先锋模范作用，带动群众全面参与乡规民约的制定和实施。
另一方面，党的基层组织是确保党的各项路线方针政策和重大决策部署贯彻落实的基础，因此要不断加强基层党组织自身建设。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把基层党组织建设成为宣传党的方针政策、贯彻落实党的主张决定、领导乡村治理、团结动员广大农民、推动农村地区改革发展的坚强战斗堡垒。同时，加强基层党支部建设，离不开县乡党组织的领导和支持。因此，还需要落实好县乡党委抓基层党组织建设、乡村治理的主体责任以及乡镇党委的直接责任。
（二）制度层面：完善乡规民约的制度设计
首先确保乡规民约在内容上必须以村民日常生活行为规范为表达重点，体现村民共同利益和价值理念，能够对乡村社会需求及时回应，切实解决乡民纠纷，做到"矛盾不上交"。避免内容僵化、虚化、格式化的问题。要做到一点，乡规民约应当有一定的罚则。当代乡村在商品经济大潮的冲击下，村民行为多为经济利益左右，单纯的教化很难起到规范作用。所以应当有惩罚性措施，使其在信誉或经济上受到损失。同时，注意乡规民约与国家法律相衔接。一旦触犯国家法律，必须移交国家司法机关，不可以擅自处分，更不可动用私刑。
其次应当建立起乡规民约一系列的制定、执行、监督制度。一是乡规民约制定主体应当严格按照《村民委员会自治法》二十七条村民会议制定村规民约。不能由村民委员会代替，防止少数人暗箱操作，避免权力寻租。二是建立公开、透明、民主的乡规民约制定程序。程序的设计应当使最大多数的村民都能参与其中，乡规民约草案拟定之前，应当征询每一位村民意见。草案形成后，应当向全体村民公布，设立意见箱，向广大村民征询修改意见；根据《村民委员会组织法》第二十二条规定的程序召开村民会议，经到会人员的过半数通过。乡规民约的制定还应当接受乡政府事中、事后审查。三是形成独立执行主体。乡规民约的执行需要专门的组织，执约小组成员由全体村民选举产生，应当综合考虑年龄、品德、文化、才能、经济状况，由乡村精英阶层组成。执约小组领导者有一名必须是非村委会成员。四是设立村民监督机制，全体村民既是监督的主体，又是被监督的对象。在村务监督机构设立专门举报信箱和举报电话，实施举报奖励制度。举报内容既包括村民的违约行为，也包括执约小组在执行过程中的违约行为。
（三）公众参与层面：建立多元化的基层自治组织
在调研过程中课题组发现农村缺乏多元化的自治组织，绝大多数村民认为除了村委会没有其他自治组织。建议在党的农村基层组织的统一领导下，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，需要依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会以及村组、村屯等各种群众组织，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局，实现以党组织为核心，多元社会主体合作共治的体系。多元化基层自治组织的建立不仅能拓宽村民参与治理的空间，提升乡村民主自治，同时也能够建立多元化的矛盾解决机制，及时化解各种纠纷，做到"矛盾不上交"。