东台市镇级债务控减情况的调研
东台市镇级债务控减情况的调研
前言：政府债务由来已久，随着规模的不断扩大，已经逐渐影响到部分地区经济社会发展的安全与稳定。许多地方政府已经充分意识到其危害性，并采取了较多的控减措施，效果较为明显。笔者实地调研了东台市镇级债务控减情况，对债务水平、控减效果、存在问题等方面进行了充分调研，提出了一些针对性的建议。
近年来，各级政府债务已成为事关财政稳定和经济安全的重要因素，无论国家还是社会层面都给予了高度的重视和关注。东台市从2013年8月开始实施政府债务化解三年行动计划，其中明确由审计部门联系镇级债务化解工作，力争三年化解一半。
一、镇级债务基本情况
（一）债务水平、结构及成因分析
2014年底，东台市14个镇整体债务率为97.45%（警戒值为100%），逐镇如下：
债务类型及占比如下：
镇级债务的形成主要有三方面的原因：一是为谋求竞相发展优势，普遍通过建立工业园区来提升承载能力、改善投资环境，由此而产生较大的土地征用等配套投入费用，此类债务总量占比41%；二是随着全面小康社会进程的加快推进，教育、医疗、卫生、住房、社保等发展红利需要更大力度惠及民生，此类债务总量占比28%；三是为落实新型城镇化和新农村建设的要求，镇村两级在基础设施改善上投入了大量资金，如农村环境整治、污水管网、农村公路拓宽以及集镇面貌提升等等，此类债务总量占比16%。此外，招商项目贴补、刚性支出增加等因素也直接形成部分镇级债务。
（二）近五年债务利弊及风险简析
参照《江苏省政府性债务管理暂行办法》，考量政府债务风险程度主要有负债率、债务率和偿债率三大指标，其中负债率反映经济总规模对政府债务的承载能力（警戒值为20%），债务率反映当年可支配财力对政府性债务余额的承受能力（警戒值为100%），偿债率反映当年可支配财力所能支付当年政府性债务本息的能力（警戒值为20%）。东台市镇级相关指标测算情况如下：
近五年镇级债务指标情况明细表
单位：万元、%
年度
指标
2010年
2011年
2012年
2013年
2014年
负债率
2.36%
3.56%
4.47%
4.99%
3.89%
债务率
140.10%
152.08%
164.08%
138.16%
97.45%
偿债率
-
-
-
26.09%
14.91%
总的来看，债务对政府运作和社会发展是一把"双刃剑"。一方面，适度负债为弥补地方财力不足、推动镇域经济社会发展发挥了一定的积极作用。一是促进了镇域经济持续快速发展。地区生产总值大幅增长，2010年到2014年年均增幅10.62%；公共财政预算收入实现倍增，五年平均增幅26.28%；招商引资结出硕果，累计投资102.36亿元，已形成税收3.91亿元。二是提高了基层公共服务能力。医疗、教育、文化、体育等社会事业加速发展，交通、供水、生态等民生工程提档升级，城镇化进程明显加快。三是增强了持续发展后劲。近年来大部分债务被直接用于基础设施、土地收储、环境保护等方面，形成了大量优质资产，为"十三五"及今后一段时期经济社会发展提供了坚实的基础条件。
与此同时，过度负债又给镇域财政和社会稳定带来了较大的安全风险。从总量来看，2010年到2013年债务总量增长了近3倍，年均增幅42.74%，超过同期地区生产总值年均增幅的4倍，规模迅速膨胀。逐镇来看，2013年8月底有超过半数经济规模为二、三档的镇，其债务总量与经济发展状况明显不相称。逐指标来看，负债率虽然没有超过警戒值，但前三年一直处于上升状态，风险日益积聚；债务率则一直居高不下，前四年平均值接近警戒值的1.5倍，极个别镇债务率最高时已经接近300%，风险较大；偿债率近两年平均值为20.5%，也已略超警戒值。由此可见，必须高度重视镇级债务状况并大力控减债务。
二、镇级债务控减主要做法及存在困难
（一）主要做法及成效
东台市控减镇级债务工作做到了见事早、措施实、效果好。2013年8月以来，在全市14个镇和相关部门的共同努力下，镇级投入较为粗放、花钱大手大脚的惯性基本改善，成本核算和绩效意识有所增强，"减债也是政绩"已形成共识。特别在经济压力持续下行、刚性支出不断增加、民生需求逐渐增多的大背景下，取得如此成绩实属不易。从指标来看，债务规模净减少8.48亿元，三大债务指标目前均处于警戒值以下，债务风险整体处于稳定可控状态。从来源来看，一是积极组织土地出让。按照早征收、早挂牌、早成交、早拆分的原则，实行土地出让动态管理，市镇两级协同运作出让地块30宗面积达743亩，筹集资金3.74亿元。二是大力向上争取资金。实行争取项目与争取资金并重，已争取各类专项及配套资金1.12亿元。三是积极盘活闲置资产。对撤并闲产、废旧资产进行拉网式排查，按照先易后难的顺序，加快处置步伐，累计取得处置收益6786万元。四是组织往来债权专项清收。对历史陈欠债权，组建专门班子，明确时限要求和责任人员，共清收债权5463万元。五是努力压降支出、利用结余财力偿还债务。
在开展镇级债务控减工作的过程中，东台市审计局创造性地开展了"四强化四帮助"工作法。一是强化审计预警功能，帮助"出点子"。每半年逐镇测算风险指标，及时发送预警信息。先后六次紧扣产业基础、财力状况、区位优势等方面逐镇开展调研，帮助梳理细排措施313项，相继推出了镇村联动化债、市场化运作公益事业、借助上级项目兴建基础设施等化债新举措。二是强化政府投资审计，帮助"压盘子"。将投资50万元以上的项目纳入审计范围，直接压降工程债务1.12亿元。局主要负责同志认真履行新上项目论证把关职责，累计压缩政府新上投资21亿元。三是强化"三公"经费审计，帮助"省票子"。凡涉及镇级审计项目实行债务化解和三公经费"双必审"，促进经费支出同比下降36.19%，直接助推清收往来资金3258万元。四是强化协调服务职能，帮助"跑本子"。针对大量闲产房产证、土地证"双证不全"的问题，主动对接国土、住建等部门，实行一产一策，促进各镇新筹集资金1034万元。
（二）存在问题及困难
1.思想认识出现偏差，化债主动性不强。一种是"新官不理旧账"。总认为债务是前任留下的，与己没有太大关系。直接表现为对化债工作不重视，签定责任状与主动抓落实"两张皮"，控债与化债用力不均。第二种是畸形的政绩观。基于自身政治利益的最大化，对这类"上级看不见、基层感受不到"的工作兴趣不大。直接表现为对化债工作漠不关心，不闻不问，仍是找理由上项目、搞投资，最后债务非但没有减少，而且越滚越大。第三种是畏难情绪占据主导地位。有的思想也较为重视，但面对庞大的债务规模和下行的经济形势就丧失了信心；有的前期还有信心，但面对日益枯竭的资金来源，就开始产生畏难情绪。直接表现为一直强调化债的重要，但遇到困难就想放弃，不去开动脑筋、创新方法，而是等政策、等指示。
2.宏观经济持续下行，化债资金来源不足。一是实体经济处于转型期，自有财力不足。近年来，镇级财政收入虽然呈增长趋势，但制造行业的税收贡献份额明显下滑，造血功能严重不足，面对日益膨胀的财政支出，镇级自有财力非但不能满足需求，而且还不得不从市级超调资金。据统计，近三年超调资金平均增幅达40.5%。二是土地市场处于低迷期，短期难有起色。受宏观经济形势影响，近年来土地市场行情持续低迷，土地难交、客商难招、价格不高的问题突出，今年镇级只成交一宗地。三是化债工作进入攻坚期，速效来源枯竭。镇级普遍在资产变现、清理往来、动用结存资金等方面的空间趋小，进入第三个化债年度后，不仅化债实绩明显下降，而且用于化债资金来源更多的是结存资金。
3.新增支出不可避免，新债控制预期不够。镇级一方面需要对在建项目后续投入，另一方面每年在基础设施改善、民生实事等方面又有新增支出，而且上级项目大多还需配套，总的来看每年新增规模多的超过2000万元，少的也有上百万。特别是当前处于经济转型调整期，各镇招商引资都实施优惠政策，项目落户前土地价格远低于基准价，镇财政需要大量贴补，项目投产后又因一定的税收优惠，短期内又难以形成真正的财力。此外，进入第三个化债年度以来，镇级债务结构出现新变化，个人集资款和银行贷款占比75.78%，每年还需承担较多的利息支出，增加了化债压力。
三、下一步开展化债工作的建议
（一）更新观念，全面落实化债责任。一要强化领导责任。市级层面要继续保持强有力的组织与领导，做到领导带头深入实地调研，掌握真实情况，现场会办解决难题；镇级层面要进一步强化主体责任意识，把债务控减纳入领导干部政绩考核指标，并与职务升迁、评先评优相挂钩。二要细化目标措施。坚持实事求是，在充分尊重经济规律和发展实际的基础上，适度修正各镇预期目标，摸排务实措施，并逐项落实到责任人。三要健全联动机制。既要充分发挥镇级的主体作用，把控债作为年度经济工作的重点，做到常抓不懈；又要充分发挥国土、住建、财政等市直部门的职能优势，在促进控债工作中形成合力，搞好服务。四要实行督查考核。坚持月通报、季督查、年考核的动态考评机制，严格对照责任状，逐一兑现落实责任。
（二）因债而异，分类实施控债措施。一是存量债务要做足"化"字文章。继续强势推进土地招商，坚持大小地块并重，突出低密度、高品质的规建模式，科学测算价格区间。继续坚持规范和扩量并重，强化总部经济招引，强化小税种和零星税收征收，税务部门要加大业务指导。继续坚持争取资金与项目并重，更加重视上级直接投资项目的争取。加大外部检查监督力度，提高财经纪律的执行力，严禁发生购买外资、吸引税收等违规行为，努力降低行政成本。二是增量债务要做足"控"字文章。把好项目审批关，新上项目必须有充分的论证环节，凭可行性报告报市级层面审批；把好投资评审关，所有政府项目必须进行财政投资评审；把好招投标关，所有项目要按规定进入招投标程序，做到公开竞价，适价中标；把好决算审计关，把审计结果作为支付款项的唯一依据，不得超付或提前支付工程款。
（三）开拓创新，积极探索控债新路。对原有债务，要大力推进债务类型置换或债务主体置换。充分抓住国家发行地方债的契机，尽可能多地置换社会集资和银行贷款。积极理顺市镇、镇村、镇企之间的"三角债"或"多角债"，采取联动化债或核销债权等方式，降低债务规模。对社会管理性服务项目等方面的投入，要通过BT、PPP等模式大力引进社会资本参与，缓解当前压力。财政政策上要予以更大的扶持，适度调减收入预算目标，修订完善分配体制，按照财权与事权相匹配的原则，加大对镇级财力转移支付力度，取消或减少基层配套，以保证镇级有更多的财力用于化债。
（四）健全制度，切实规范债务管控。一是建立风险预警制度及应急处置机制。市、镇两级均要研究出台内容细化、操作性强的债务管控意见，定期开展债务风险测算评估，通过实行限额控制、强化金融机构等债权人约束等多种途径，严控债务规模。二是建立偿债准备金制度。市、镇两级均要视债务规模、财力状况设立相应的偿债准备金，实行专项管理，用于以后年度债务偿还。三是建立债务纳入预算管理制度。稳步提高镇级预算管理水平，逐步将债务纳入预算管理，尝试编制单独的建设资金预算，列出下年度财政投融资计划和投资项目计划，审查批准后与公共预算一起严格执行。四是完善激励问责制度。大力宣传推广化债的经验做法，以点带面，发挥示范引领作用；大胆探索引进群众满意度、居民幸福指数等多元化的指标来考核领导干部的工作实绩，并充分运用考核结果，真正形成"能者上、平者上、庸者下"的选人用人机制，促进化债工作取得实在效果。