坚持问题导向 深化预算改革
坚持问题导向深化预算改革
--以无线电专项资金管理为例
前言："九层之台，起于垒土。"预算是各类工作的基础，是无线电各项业务、重大活动保障的基本保证。预算若编得不好，直接导致执行困难、设施更新缓慢、业务活动停滞、事业发展受阻，可见发挥预算的前导作用，增强预算的管理手段，改革预算的编报工作，已迫在眉睫，更是势在必行。
一、存在的困难和问题
纵观近几年，我省无线电各类技术设施建设虽然也突飞猛进，但整体上建设步伐缓慢、建设周期长、建设目标模糊等问题还是客观存在。年度预算完不成，结余慢慢就积累多了。我省在专项资金预算执行上出现的一些问题和困难，总结起来有三点：
一是中期规划与年度预算编制存在两张皮现象，未能很好地按照规划确定的目标任务抓落实。尤其是五年规划期后段，未能对规划进行及时必要的修订，规划在预算项目编制中的指导引领作用没有发挥出来。这几年，同周边兄弟省市比较，其专项预算都比我省高出不少，随之而来我省技术设施规模档次比之也有了差距。
二是专项资金预算下达时间较晚，造成部分重点技术设施建设项目无法在年内执行。当年没做完的项目等到第二年正准备开展，新项目又到了，我们也只能两个项目合到一块儿做了，无形中拉长了建设周期，完成效果也不是太好。
三是个别建设项目缺乏前期调研和论证，预算项目没有认真开展评审就立项上报。等到国家资金计划下达后，才发现原申报的建设项目存在瑕疵，或是技术指标需要调整，或是预算额度与实际招标采购价格差距较大，而调整项目又需要走上级部门批准的程序，不能保证预算项目按时完成。
二、调研基本情况
为了保证调研成果全面、有效、可行，我们于2014年远赴北京、河北、辽宁进行实地调研，2015年4月又对周边兄弟省市进行公函式调研以及省内地市问卷式调研。调研结果如下：
外省市调研提纲是：1.全省预算编报工作的主要做法；2.预算项目分类目录，项目申报材料基本内容和格式、预算支出构成和确定标准依据等（尤其是专项监管业务经费项目）；3.省对地市转移支付下拨资金分配、使用和管理情况；4.推进全省技术设施建设和运维管理的经验做法；5.今后2-3年技术设施建设资金安排的重点方向；6.专项资金使用管理方面建章立制情况。
省内地市调研提纲是：1.近两年部门预算收入主要构成；2.省拨专项经费分类（建设、运维和业务三类）使用情况；3.业务工作和运行维护日常经费的实际需求测算数；4.考试等重大活动保障、台站核查等专项执法、频谱监测和干扰查处等专项业务工作主要经费需求、支出内容和定额标准建议；5.本市技术手段和设施建设还存在哪些薄弱地方，急需在今后2-3年补强；6.对省专项经费的分配和安排、提高预算编报质量、加快推进技术设施建设、加强设施运行维护管理等有何良策和建议。
通过以上调研结果反映，尤其是从外省市回复的材料来看，我省预算项目编报工作与他们存在不少差距。一是制定规划没有做到与技术设施建设有效衔接，未能形成具有前瞻性和指导性很强的技术设施建设滚动计划；二是无线电技术设施建设申报项目比较零乱，缺少系统性、网络化指引；三是建设项目缺乏前期调研、论证，未能形成成熟的、可执行的建设方案。
而省内地市问卷调查结果反馈出的问题反映建设与实际需要存在差距：
1.要跟上无线电管理工作的新形式，必须加大对地市无线电监测系统、数据库管理系统、无线电办公系统的建设和完善。没有先进的管理手段，就无法满足无线电监管任务的完成。
2.当前无线电电磁环境复杂，设备老化，固定基站监测范围受限，对伪基站、黑电台的监测检测查找不能达到效果。在运行维护故障查处上相互协调不力，建议加大对可搬移站的投入，利用可搬移站的灵活机动性来提高监管效果，改变被动式查找的尴尬局面，让伪机站不再具有隐蔽的危害性。下放与生产厂商的运维协议，以便有故障时能及时联系，便于排查。
3.每次预算编报报上去的项目，到最后都不了了之，没有一个明确的答复，不好抓落实。建议省局将地市上报的建设项目统一研究论证，经过对比，根据五年发展规划要求，发展远景及在国民经济中的地位，选择适合的单位配套建设。省市要进行沟通，特别是基础建设与设备的更新，避免重复建设。
4.由地市自筹资金的建设项目，经考查论证后，省局可直接批复；省局同意建设的项目需给地市一个明确的批复，便于地市与财政部门的协调，将资金尽快落实到位，不影响建设工期。
5.省局对地市的无线电管理工作并不能全面了解，设备购置统一配发力度小，不能满足建设需要。建议高精端设备的购置，由省局统一选调地市业务骨干参与调研和论证。普通小项目由省局拿出参考目录，依据形式发展，以备选项的形式由地市建设，省局做好对地市建设的技术跟进。
6.建议成立预算编报项目小组，由业务处牵头，地市抽调人员参与，集思广益。按需编报，不能拍脑袋编报。省局作为业务领导机构在建设项目的立项上要慎重，不能盲目性，配马不配鞍，软硬件不配套。作为无线电管理部门，频谱数据库都没有，如何管理，如何指导，没有明确的依据。
7.没有手段对重点业务实施保护，资金应要有针对性的投入。同时省局要有始有终，发挥职能部门的业务指导能力。
8.建议对全省设施设备做一个全面的检查，对带病工作，增加运维成本的机站整修或是关停；设备都是有使用周期的，对用于参观的新型精端设备以模型替代，把设备用在实际工作中去，让它发挥真正的作用。
三、改革建议
根据多角度、多方位的调研，我们针对预算编报需要革新的内容和环节，结合即将于9月份开展的2016年专项资金预算申报工作，制订了有关预算编报执行及项目推进的工作思路和做法：
一是坚持问题导向深化预算改革。预算执行不好根本问题是预算编制不够科学合理。我们将改革预算管理的重点放在抓预算编报这一关键环节，将"十三五"规划编制和2016年经费预算申报工作，作为深化预算改革的着力点，列入今年年度重点工作，力求从根本上解决预算执行不好的问题。
二是全面启动"十三五"无线电管理发展规划编制工作。根据国家统一部署，省市联动，共同开拓思路，共同谋划事业远期目标。开展广泛深入的调研，在回顾过去、总结经验、分析形势的基础上，初步确立了打造一流技术设施的建设目标，着力谋划未来五年重点建设工程，增强规划在技术设施建设中的指导作用。
三是超前布置2016年专项资金预算申报工作。按照"统分结合、布局合理、分布实施、滚动发展"的原则，提出了以大型固定站为主的省级骨干网和以小型监测站为主的市级区域网建设重点，将原由省级统一建设的方式，调整为省市两级分工建设，充分调动市级主体建设的主动性、积极性。4月初就提前组织2016年重大建设预算项目申报工作，明确规范申报内容、时序步骤和质量要求。8月份组织力量对全省申报项目进行专家论证评审、建设项目立项审核，筛选出一批高质量、高标准的建设项目。
四是坚持围绕重点统筹预算安排，集中财力办大事是让有限的资金更好地发挥效益的基本途径。为此，在布置预算编报和经费分配工作，我们的主要原则是"突出重点、量入为出，统筹安排使用"。以年度重点任务为导向，在充分保证全省无线电管理机构正常运转所需经费的前提下，优先保障国家部署的重点工作、省委省政府布置的专项任务以及全省性重大建设项目，在财力允许的情况下，兼顾创新和自身建设，做到突出重点、效益优先、兼顾平衡。同时，严格按照"八项规定"要求，控制和压缩一般消耗性支出预算安排，将节省的经费计划主要用于技术设施建设。
五是坚持制度管钱保障资金使用。加强制度建设和刚性约束是规范用钱、用好钱的重要保证。结合工作实际和预算管理需求，逐步建立更加完善、规范的制度，补充完善财务制度、建设项目和软课题项目管理办法、资产管理制度，抓好制度落实，严格按制度开展项目和使用经费。落实经费使用管理责任。明确主要领导负总责，按照"谁承办谁提出、谁分管谁负责"的原则，落实专项资金使用管理主体责任。在技术设施项目建设中，实行项目建设单位负责人制度，保证了预算执行和建设项目实施。重大预算项目开支集体研究。始终坚持重大项目立项和大额经费支出上办公会民主决策。加强财务审核工作。强化财务部门审核责任，严格按批复项目预算和支出标准进行审核把关。实行经费内部核算，对每笔支出要求明确用途，具体核算到部门和预算项目，借助信息化管理手段，便于准确反映财务信息，加强预算管理。坚持每年组织一次外部财务审计，自觉接受财政、审计部门的检查监督。
六是坚持全程监督推进项目实施。项目管理是技术设施建设的质量保证，也是项目经费使用的安全保障。针对项目投资大、周期长、环节多的特点，我们着手建立重大建设项目跟踪管理制度，在保证规范的前提下，扎实推进项目建设。落实项目监督责任制，明确专门部门和专人负责项目建设监督。加强项目计划管理。编制项目预算执行计划，做到与项目实施方案对应步骤进度相衔接，通过节点控制推进项目进程。加强项目过程控制，从项目调研立项、招标采购、组织实施、竣工验收到保修期满后评估的全过程实行跟踪管理。重大项目引入第三方监理机制，参与项目过程监督和质量把关。加强技术设施建设形成的固定资产管理。对新建成项目将资产登记作为支付项目最后一笔经费的条件，同时定期组织开展固定资产的清理核查，严格按照国家分类统一标准登记资产，保证资产安全。
四、调研结论
多年来的实践表明，无线电专项资金是无线电管理部门履职尽责、发挥作用的重要基础条件，也是未来支撑无线电管理事业更好更快发展的必要保障。
下阶段，我们将对预算执行中的重点、难点，即技术设施建设预算及资金使用，进行更深入的调查研究。一是针对技术设施建设投资大、周期长的因素，摸索并凝练出一套简单、快捷，更加规范的建设程序；二是针对技术设施建设过程来不得丝毫闪失的特点，加强省内技术设施建设经验交流，总结成功经验，推广典型案例，发布风险提示；三是针对技术设施建设在方案制定、设备选型、软件开发和网络集成等方面技术复杂、建设要求高的属性，制定全省技术设施建设标准指南，更加规范指导技术设施建设工作科学、高效运行。