关于整合基层审批服务执法力量推进乡镇管理体制改革的思考

关于整合基层审批服务执法力量推进乡镇管理体制改革的思考

关于整合基层审批服务执法力量

推进乡镇管理体制改革的思考

宋文龙

摘要：本文着眼于乡镇基层执法，采用个案调查、事例分析、个别访谈、具体实践等方法，重点研究乡镇基层执法存在的困难及实际，提出了整合基层审批服务执法力量、推进乡镇管理体制改革的对策建议。

一、研究背景

为深入贯彻落实习近平总书记视察甘肃重要讲话和指示精神，以加强基层政权建设、巩固党的执政基础为核心，以扩大经济社会管理权限、加强乡镇政府服务能力建设、完善基层政府功能为重点，探索建立简约高效的组织架构、务实高效的用编用人制度，构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制，推进基层治理体系和治理能力现代化。结合"不忘初心、牢记使命"主题教育的开展，根据县委编办《关于开展"不忘初心、牢记使命"主题教育的实施方案》中对开展调查研究的部署要求，10月11日至12日，县委编办深入骆驼城镇、南华镇等乡镇，采取召开座谈会、与乡镇基层单位负责人面对面交流等多种形式，就整合基层审批服务执法力量、推进乡镇管理体制改革进行了深入调研，目的是为下一步为深入推进乡镇管理体制改革提供有益借鉴。

二、目前乡镇机构相关情况

（一）乡镇机构设置情况。目前全县有9个乡镇，共设内设机构36个：党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、社会治安综合治理办公室；事业单位47个：农业综合服务中心（城关镇为社区管理服务中心）、社会保障服务中心、文化服务中心、计划生育服务中心、农村公路管理所，城关镇另设有事业单位城市环境卫生管理大队，南华镇另设有事业单位小城镇建设管理办公室；没有明确建制的党建办、人大办共18个；挂牌机构61个：安监站、环境保护站、卫生和计划生育办公室、劳动保障事务所各9个，动植物疫病防控和农畜产品质量安全检测服务中心、畜牧兽医工作站各8个，湿地生态保护站6个，综合文化站2个，退役军人服务站9个；县直部门派出机构44个：食药监所、司法所、财政所各9个，水管所8个，国土所4个，工商质监所4个。

（二）人员编制情况。至目前，9个乡镇共核定编制582名，其中：行政编制209名，全额拨款事业编制354名，工勤事业编制19名。在职人员541人，其中：行政在职人员184人，全额拨款在职人员357人。

（三）行政权力及公共服务情况。法律法规赋予乡镇的审批权共四项：对农户承包耕地进行适当调整审批（《农村土地承包法》第27条）、农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包审批（《农村土地承包法》第48条）在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设申请的审核（《城乡规划法》第41条）、农村居民采伐自留山河个人承包集体的林木许可证核发（《森林法》第32条）。经2015年清理，乡镇承担管理服务事项共874项。

三、乡镇机构运行中存在的困难和问题

（一）职能转变还不到位。2011年乡镇机构改革将"七站八所"更改为"四办四中心"，将原来由县直部门垂直管理机构的人、财、物全部移交乡镇政府管理，同时明确了"四办四中心"的职责，县直部门只负责业务指导。近年来，随着经济社会文化事业的快速发展，各乡镇需要承担的社会责任不断增大，对上联系的业务范围不断拓宽，具体落实的服务职能不断增强，但上级业务部门不管职能有哪个办公室或中心承担，只以是否设立其下属办事机构作为资金拨付和考核的依据，致使各乡镇在"四办四中心"中不断的加挂各类机构牌子，造成机构设置不尽合理。

（二）乡镇权小责大。乡镇政府作为一级人民政府，享有管理本行政区域内的社会事务和公共事务的权利。但在实际运行中，乡镇政府只有管理权，没有执法权。法律赋予的权力，乡镇政府也只是受委托办理或代办。现行法律、法规将绝大多数行政执法权限定在县级以上人民政府或其主管部门，乡镇政府并不具有执法主体资格，大多数违法行为看得见管不着，能管的也因无权执法，致使造成行政行为违法等诸多问题。

（三）乡镇人员经费紧缺。2011年乡镇机构改革后，"四中心"的人、财、物日常管理、年终考核都由各乡镇负责，人员调整由县人社部门负责，技术人员职称评定由县级主管部门负责，原"七站八所"由垂管部门拨付到乡镇的经费也相对减少。随着各乡镇承担的职能增加，乡镇事务越来越繁杂，但编制却没有增加，虽然通过民生实事、"四项目"人员等方式招考了部分人员，但此类人员因编制紧缺大多没有纳入编制管理，工作积极性不高。

（四）乡镇服务体系亟待完善。在清理乡镇管理服务事项的基础上，综合各镇政务服务事项和村级便民服务事项，梳理镇政务服务事项122项、村级便民服务事项22项，建立了镇级政务服务事项通用目录和村级便民服务事项通用目录。全县9个镇均设立便民服务中心，145个村（社区）均设立便民服务点，主要开展新农合、新农保、农村低保、医疗救助、农村建房用地审批等业务的受理、初审、报送、代办等工作，基层"互联网+政务服务"体系建设还需进一步健全完善。

四、对策建议

（一）深化乡镇机构改革。结合本轮机构改革，按照优化协同高效原则，优化设置乡镇机构。建议设置乡镇内设机构5个：整合原党政综合办公室、人大工作办公室职责，设置党政综合办公室；整合经济社会发展办公室、社会事务办公室职责，设置经济社会发展办公室；将派出机构司法所职责划入社会治安综合治理办公室，将社会治安综合治理办公室更名为社会治安综合治理中心；保留党建办公室；整合派出机构食药监所、国土所、工商质监所和挂牌机构安监站、环境保护站、湿地生态保护站的行政执法职能组建乡镇综合行政执法队。对于乡镇内设机构，分别核定科级领导职数或明确负责人享受科级待遇。建议设置乡镇所属事业单位5个：整合农业综合服务中心农村经济指导职能和派出机构财政所职能，组建财经综合服务中心；保留农业综合服务中心；整合社会保障服务中心、文化服务中心、计划生育服务中心、农村公路管理所、退役军人服务中心的职能，组建社会事业服务中心；整合与群众日常生活、生产密切相关的民政、计生、财政、社保、惠农补贴等服务项目，组建便民服务中心；整合派出机构食药监所、国土所和挂牌机构安监站、环境保护站、湿地生态保护站应急救援和服务职能，组建应急救援生态环境服务中心。

（二）扩大乡镇管理权限。将部分派出机构承担的行政审批权力、行政执法职能下放到乡镇政府；将部分委托乡镇行使的行政审批权力、行政执法职能明确下放到乡镇政府；本着能放则放的原则，将产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治理、民生事业等领域需属地管理的权限，包括行政审批、行政处罚及相关的行政强制和监督检查权，赋予乡镇政府，切实完善基层政府功能，做到权责一致，提高其统筹经济社会发展和社会治理的能力。下放的管理权限，按照"先易后难、逐步到位""成熟一批、赋予一批"的原则，分批次将相关权限下放。下放权力后，及时建立权责清单和行政执法流程图，健全权力监督机制，加强事中事后监管，确保下放权力"放到位、接得住、管得好、起作用"。

（三）提升乡镇服务能力。根据机构设置和权力下放，全面梳理公布乡镇机构服务事项清单和实施清单，优化审批服务流程，提高审批服务效能，做到"简化办、马上办";推动事权下沉，审批服务向乡镇和村（社区）延伸，实现"就近办"；乡镇和村（社区）创造条件打通政务服务网办理窗口，凡与属地企业生产经营、群众生产生活密切相关的审批、服务事项"应上尽上、全程在线"，力争"网上办"。

（四）保障乡镇人财权限。大力推行政府购买服务，凡是适宜通过政府购买提供的公共服务和事务性、辅助性工作事项等，通过合同、委托等方式实行购买服务，由"花钱养人"向"花钱办事"转变。将划入乡镇派出机构的运行经费补助到乡镇，县级职能部门业务经费划块补助乡镇，用于保障公共服务职能和业务工作开展。鼓励乡镇创新融资方式，建立多元化可持续的投融资机制，通过PPP模式等方式鼓励社会资本参与乡镇基础设施、社会事业和产业建设。同时，建议省市出台配套政策，创新调整编制区划，使县区按照"编随事走、人随编走"的原则，将划入乡镇派出机构的人员、编制调整到乡镇，形成上下联动、共驻共建的乡镇发展新模式。

（作者单位：中共高台县委编办）