法院解决执行难工作情况调研报告
关于我省人民法院解决执行难
工作情况的调研报告
省人大监察和司法委员会
2019年5月10日
为监督和支持人民法院解决执行难，省人大常委会把听取和审议省高院关于解决执行难工作情况的专项工作报告和作出《关于推进人民法院切实解决执行难的决议》列入年度工作计划，并将省人大代表提出解决执行难的建议作为重点处理建议。为协助常委会做好相关工作，省人大监察和司法委员会组织开展了专题调研。3月中旬至4月下旬，调研组先后赴永州市及冷水滩区，邵阳市及邵阳县，怀化市及麻阳县、新晃县、鹤城区调研，并听取衡阳、永州、郴州、娄底中院汇报,累计召集省、市、县100多家单位近200人次参加座谈会，征求对决议（草案）和执行工作的意见建议。常委会副主任周农在长沙主持召开座谈会，专门听取长沙、株洲、湘潭工作情况汇报和对决议（草案）的意见，并参加怀化等地的实地调研。现将调研情况报告如下：
一、人民法院基本解决执行难工作取得明显成效
2016年以来，全省各级法院深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，按照最高院提出的"用两到三年时间基本解决执行难问题"的目标要求，深入开展执行攻坚。三年来，全省法院共受理执行案件45.33万件，结案43.86万件，结案率96.76%，实际执结率55.27%，执行到位标的额1572.6亿元，实际执行到位率36.32%。2018年全省法院执行核心指标位居全国法院前列，我省法院执行工作得到最高院充分肯定。
（一）"基本解决执行难"工作格局基本形成
全省各级法院坚持党委统一领导，自觉接受人大监督，主动向党委、人大和政府汇报"基本解决执行难"工作情况，积极争取各方面支持。省委常委会专题听取全省法院执行工作情况汇报。省人民政府及其相关部门对"基本解决执行难"工作给予大力支持，集中推进涉政府机关未结执行案件清理工作。省委办公厅、省政府办公厅出台《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的实施意见》。省委政法委协调40多家执行联动单位，定期组织召开联席会议，对推动"基本解决执行难"作出部署要求。省高院联合省公安厅、省人民检察院出台打击拒不执行判决、裁定犯罪指导意见，并与"红网"合作开辟被执行人查询窗口和"执行到底"宣传专栏。40多家联动单位一齐发力，让失信被执行人"一处失信、处处受限"。"党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与"综合治理执行难工作格局基本形成。
（二）法院执行主体责任得到有效发挥
全省各级法院围绕最高院提出的"用两到三年时间基本解决执行难"的总体要求和"四个基本""四个90%"的具体目标，对照第三方评估体系，出台实施方案，细化量化标准，强力推进执行工作。一是执行宣传成效明显。各级法院在全省各级媒体开辟"决胜执行难"、"执行到底"等宣传专栏，通过电视、网络直播、新闻发布会、印发宣传资料以及微博、微信公众号等新媒体宣传执行工作，向社会传递执行攻坚的强大舆论声势，营造全社会支持解决执行难的良好氛围。二是执行力度不断加大。各级法院把"基本解决执行难"工作作为"一把手工程"来抓，建立工作责任约谈机制，组织开展"执行攻坚大会战"、"涉民生案件执行专项活动"和"涉农民工工资案件集中审判执行专项活动"等，大力化解历史积案。新晃县法院2018年共对120个被执行人采取拘留措施，是过去15年的总和，有近50人在被送去拘留所的途中或在拘留所门口主动要求履行义务。麻阳县法院受理涉公职人员执行案件48件，已执结42件，建议主管部门对拒不申报财产、逃避执行的某中学校长免去领导职务。各级法院依法平等保护民营企业合法权益，依法审慎适用强制措施，最大限度减少司法活动对涉案民营企业生产经营活动影响。三是执行队伍基本配齐。各级法院执行人员配备均达到或超过本院在编人员的15%，并结合实际组建以员额制法官为中心的执行办案团队，优化办案力量。怀化全市法院目前共有在编执行人员195人，由占在编总人数不到13%提高到17.58%。株洲中院将原执行工作庭、综合办等建制整合调整为执行指挥中心、执行实施组、执行裁判庭(组）的"三组一中心"模式，不断提升执行质效。
（三）执行信息化和规范化建设稳步推进
一是执行信息化建设力度不断加大。审判、执行、财产保全等信息均融入全省三级法院综合管理平台，财产查控、评估拍卖、案款管理等集成于执行信息系统。各级法院均建立了集案件管理、指挥调度、网络查控、信用惩戒、执行公开等功能于一体的数据化、信息化、实体化平台，实现执行办案、执行管理、数据分析等多功能一体化，助推提升执行质效。冷水滩区法院从2017年5月开始全面推行网络司法拍卖，已推送189案358件标的物至网上拍卖，成交金额7377.86万元，为当事人节省佣金323.61万元。二是执行行为进一步规范。各级法院认真落实最高院制定的《人民法院规范执行行为"十个严禁"》，不断规范执行行为。省法院强化执行工作"统一管理、统一指挥、统一协调"，围绕案件办理节点管控、财产调查标准、执行案款管理等出台规范性文件，建立台账通报制度、定期督查制度等，全方位监督规范执行行为。邵阳法院在统一管理改革后，全市法院平均办案用时从2016年的132天减少到目前的106天,实际执结率、法定期限内结案率明显提高。
（四）联合信用惩戒作用日益凸显
涉执行工作部门和单位积极支持配合法院执行工作，建立执行联动工作机制，协同推动解决执行难。省高院与省直、中央驻湘等11家单位联合签署《湖南省构建诚信惩戒失信合作备忘录》，与省公安厅、省文明办、省文化旅游厅签订相关协议，通过省发改委"信用湖南网"推送失信被执行人名单，限制失信被执行人职业准入、任职资格、参与相关招投标等。全省发改、财政、金融、市场监管等部门与法院联合，共同建立失信联合惩戒机制，将失信被执行人名单信息纳入本部门工作系统，强化对失信被执行人在项目审批、出入境、高消费等多领域限制，促使失信被执行人履行法律义务。各级法院受委托对人大代表、政协委员、非公经济人士进行任前失信情况审查，实行"一票否决"。邵阳县法院反映，该县相关职能部门在发展党员、干部提拔、推选代表、委员、文明单位评定等工作中，均主动到法院征求信用意见。长沙、衡阳、永州等多地法院推行"用定制彩铃、短闪标签、短信提示及悬赏信息等对失信被执行人进行"联合曝光惩戒"举措，取得良好效果。株洲两级法院在省内首创与税务机关开展网络司法拍卖定向询价业务，共定向询价341件，金额3.38亿元，并在省内率先试行执行悬赏金保险制度。2016年以来，邵阳全市法院共对21286名失信被执行人限制高消费，将18778名失信被执行人纳入失信被执行人名单，向社会信用信息共享交换平台推送失信被执行人信息18300余条，加大对"老赖"的联合信用惩戒力度。
二、法院执行工作存在的问题及原因
从调研情况看，我省法院执行工作虽然取得了明显阶段性成效，但与"切实解决执行难"的目标要求和广大人民群众的期盼相比，还有不小差距。这其中，有些是法院自身的原因，有些是受客观条件限制或外部环境影响。
（一）从法院内部来看
一是执行力量和能力不足。部分经济较发达地区案多人少矛盾突出，有些干警长期处于超负荷工作状态。2018年浏阳法院人均收案386件，鹤城区法院人均结案308件。在"基本解决执行难"攻坚战中，永州中院参与执行人员占该院全部人员的40%，有的基层法院甚至达60%，缺乏可持续性。执行队伍老化现象普遍存在，有些执行干警能力素质跟不上形势任务需要。
二是执行工作不规范现象仍然存在。当前执行队伍素质参差不齐，执行人员消极执行、选择性执行、乱执行等问题尚未彻底解决，执行违法违纪现象仍有发生。评估拍卖环节廉政风险仍然较高。有的执行人员对终结本次执行程序（以下简称终本）案件标准把握不严，少数案件在有可供执行财产的情况下就作终本处理，个别法院存在为考核排名而强制终本。
三是立审执协同机制需进一步完善。立审执三位一体机制未有效落实，沟通协调不畅，没有形成合力。在立案阶段，诉前、诉中财产保全制度没有得到有效执行，有的被告利用审理期限从容转移资产、规避执行，使判后难有财产可供执行。审判过程中，审判质量不高，裁判结果有瑕疵，致使案件进入执行程序后，个别被执行人认为裁判不公而抵制执行。仲裁裁决和调解书、赋予强制执行效力的公证债权文书和法律规定应当由法院执行的行政决定书有的说理性不强，有的内容不明确具体，在一定程度上影响了执行。
四是运用强制措施力度仍需加强。有的法院对拒不履行法律义务的被执行人采取拘留、罚款、纳入失信名单、限制高消费、限制出入境等强制措施力度不够，2017年全省有34个法院没有判处一件拒执犯罪案件。强制惩戒措施应有的震慑力没有得到充分发挥。
（二）从外部因素看
一是社会诚信体系不够健全。由于社会信用体系建设滞后，对于不守诚信的单位和个人缺乏有效的评价机制和联合惩戒手段，守信成本和收益失衡情况时有发生，致使一些社会公众没有树立诚实守信的价值观念，认为拖债、逃债、赖债不是可耻的事，而是"本事"，这种认识在一定程度上助长了被执行人规避执行行为的发生。
二是执行联动机制运行不够顺畅。执行信息共享程度不高。法院与其他联动单位还存在信息共享不全面、沟通查询不及时、协同联动反应慢等问题。永州等地虽然建立了不动产统一登记信息系统，但有些县区2016年以前的数据没有录入，所有权人在外地的不动产信息亦无法掌握。执行财产网络查控机制不完善。"总对总"、"点对点"执行查控系统尚未实现财产范围与财产类型全覆盖，尤其是对不动产以及银行理财产品、投资型保险、专利商标等新类型财产无法有效查控。公检法配合协作有待加强。政法各部门就执行工作建立的制度机制有些未落到实处，相互配合意识不强、力度不够。基层反映，法院、检察院、公安机关对拒不执行判决、裁定罪的构成、立案标准等认识不统一，导致对拒不执行判决、裁定罪认定困难、打击乏力。2013-2017年全省打击拒执犯罪案件仅310起，2017年永州全市判处拒执犯罪68人，就占当年全省判处人数的53%。
执行转破产工作开展困难。特别是在涉及购房户、农民工等群体性纠纷或者涉国有企业、民间融资的执行案件中，符合条件的"僵尸企业"不能通过破产有序退出市场，涉案矛盾纠纷长期得不到彻底解决，胜诉当事人的权益难以得到保障。
三是特殊类型案件资产处置效率低，变现率不高。如怀化鹤城区法院2018年以来共受理涉金融机构案件245件，结案242件，申请标的3.19亿元，执行到位金额2728万元，执行到位率不到10%，主要原因是金融类案件申请执行人不同意以物抵债或者抵押物拍卖无人购买，抵押物难以变现。娄底民间融资类案件，由于民间资金几乎处于断链状态，赢了官司拿不到钱成为普遍现象。
四是公众对"执行不能"理解有偏差。公众对执行工作认识程度不高，特别是部分干部群众不能正确区分"执行不力"与"执行不能"的界限，客观上放大了执行难案件的消极影响。据统计，2018年全省法院约有40%左右的案件属于无财产可供执行的"执行不能"案件，跟全国整体水平相当。
造成上述问题主要有以下五个方面的原因：
思想认识层面，有的单位和部门站位不高，没有把解决执行难提升到推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的高度来认识。有的执行联动单位认为执行工作是法院一家的事情，与己无关，将执行联动责任、协助义务视为"友情帮忙"。有的法院认为执行工作就是执行局的事情，没有将执行工作放在全院"一盘棋"中来考虑。
法院工作层面，执行工作队伍存在数量、素质欠账现象。由于历史原因，法院执行队伍整体素质相对低于审判部门，少数法院没有按照司法改革的要求挖掘潜能，没有完全遵循执行规律调整、配齐配强高素质、职业化的执行队伍，少数执行人员的能力水平不能完全适应工作需要，消极执行、选择性执行、错误执行等情况不同程度存在，涉执违法违纪行为时有发生。
当事人层面，一些有履行能力的被执行人无视法律权威，采取拖、赖、躲、逃等手段规避执行。部分当事人风险防范意识和能力不强，将交易风险转嫁到诉讼风险，将诉讼风险转嫁到执行风险，把因市场、交易或社会交际中的风险导致的权益损失或因举证不能、无执行能力等诸多因素造成的自身权益得不到支持和保障归结于法院执行不力。
经济因素层面，近几年来，经济下行压力较大，实体经济经营困难，部分企业债务风险加大。群众消费观念发生转变，信用卡消费、小额贷款类执行案件增加，在一定程度上导致法院执行案件数量持续增长，执行难度加大。
法律制度层面，相关法律和配套制度不完善，执行程序在民事诉讼法中规定较原则，如规避执行行为得不到依法制裁，"协助执行"规定过于简单。有关拒执罪的司法解释还有待完善。破产制度不健全，国家尚未建立个人破产制度，与执行案件有关的救助制度也不完善。有些可以通过破产方式彻底终结的案件只能终本，无法彻底退出执行程序，致使未实际执结案件增多。
三、对推进人民法院切实解决执行难的建议
(一)提高对切实解决执行难重要性的认识，增强做好执行工作的政治责任感和历史使命感。"切实解决执行难"既是一个法律专业性很强的司法问题，也是一项复杂的社会系统工程，既需要人民法院充分履行法定职责，又需要有关部门协同作战。全省各级人民法院和有关部门要切实提高政治站位，从政治和全局的高度深刻认识切实解决执行难工作的重要意义。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大精神，按照十八届四中全会"切实解决执行难，依法保障胜诉当事人及时实现权益"的要求，把做好执行工作作为推进全面依法治国的必然要求，作为坚持以人民为中心的发展思想，维护群众合法权益、实现人民对美好生活向往的民生工程，作为营造法治化营商环境、推动我省经济高质量发展的重要保障，作为坚持底线思维、着力防范化解重大风险的重要内容，积极主动作为，为经济社会高质量发展提供有力的司法保障，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
（二）进一步健全完善综合治理执行难工作新格局。要始终把党的领导作为切实解决执行难的根本政治组织保障，进一步形成综合治理执行难的强大合力。一是各执行联动单位要认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》和我省实施意见，将工作制度化、清单化、常态化。二是各级人大及其常委会要强化监督和支持，通过听取和审议专项工作报告、开展执法检查、组织人大代表专题视察等方式，依法支持和监督人民法院开展执行工作。督促国家机关和相关部门贯彻落实好省人大常委会《关于推进人民法院切实解决执行难的决议》。三是各级人民政府应当积极支持人民法院执行工作，自觉履行生效法律文书确定的义务，禁止地方和部门保护主义，将执行法院生效裁判情况纳入法治政府建设等考核体系。政府相关部门要积极支持配合法院执行工作，为法院执行工作提供有力保障。四是各级人民检察院要加强对法院执行活动的法律监督，加强对虚假诉讼、虚假仲裁案件中执行问题和有关行政执法部门不依法履行协助执行义务的监督，支持人民法院依法行使执行权。五是建立多元化矛盾纠纷解决机制，探索引入社会力量，多方协作，将案件矛盾纠纷分流、化解。正确引导律师、行业协会、社会组织等参与执行工作，充分调动全社会力量破解执行难题。
（三）加强人民法院执行能力和规范化建设，切实发挥人民法院主体作用。各级法院要依法忠实履行法定职责，切实担负起执行工作主体责任，大力推动切实解决执行难。一是加强执行队伍建设。要按照最高院要求配齐配强执行人员，对不具备相应任职资格的现有人员进行调整。要加强思想政治工作，确保执行工作正确方向。要强化党风廉政建设，完善内部监督机制，坚决整治执行队伍纪律作风方面存在的突出问题。要下大力气加强能力素质建设，着力提高执行人员法律适用、信息技术应用能力和做群众工作的能力。二是加强执行规范化建设。建立健全管人管事管权制度，及时发现执行案件流程、执行案款发放、失信人名单曝光等方面存在的问题。全面推行执行案件系统管理，加强全流程全节点管控。严格落实被执行人财产申报、财产保全、财产处分、执行款物发放等制度规定。严格把握终本案件标准，规范无财产可供执行案件退出和恢复执行机制，完善终本后限制高消费、惩戒等跟进措施，畅通恢复执行渠道。不断优化执行财产评估，避免暗箱操作、低值高估、高值低估等侵害执行当事人权益现象。全面推行网络司法拍卖，从源头上减少和杜绝串通压价、恶意竞买等有损公平公正的行为发生。三是加快执行信息化建设。推进智能辅助和大数据分析技术的应用，促进信息化与执行工作深度融合。加大执行指挥中心实体化运用力度。完善执行网络查控系统，进一步拓宽查控范围，实现对所有财产类型全覆盖。加强执行信息公开，依法公开执行文书、执行过程、执行结果，实现阳光执行，争取社会理解支持，提高执行司法公信力。四是深化执行体制机制改革。坚定不移深化司法体制改革和综合配套改革。深入推进审执分离体制改革，优化执行权配置。推行以法官为核心的执行团队办案模式，完善执行警务保障机制。完善立案、审判与执行工作协调运行机制。建立健全上级法院对下级法院指导、督导机制，推动各级法院加大执行力度、规范执行行为。建立执行与破产有序衔接机制，将"僵尸企业"依法转入破产程序。积极完善执行救助制度，拓宽救助资金来源，充分体现对弱势群体的人文关怀，彰显司法为民的核心宗旨。
（四）坚持综合施策，积极构建执行工作长效机制。一是进一步健全完善执行联动工作机制。有效整合联动资源，不断优化联动流程，下大力气解决执行工作"联而不动"问题。加强联动单位之间沟通协调，督促相关单位积极履行联动义务，切实解决执行联动中存在的问题，形成执行工作合力。二是打破信息壁垒，进一步完善网络查控和信息共享机制。各级政府要为法院执行信息化建设提供有力保障。不动产登记、住房城乡建设、市场监管等部门和单位要加强与法院进行网络连接，实现信息共享，畅通对被执行人及其财产的发现、处置机制。积极协调有关联动单位开通土地、房产、股权、保险、车辆、住房公积金等财产网上查控功能，进一步拓展查控信息源，提升执行联动数字化、智能化水平。有些工作滞后的基层单位要加快对不动产等相关历史数据的建档和录入工作。三是全力推动社会信用体系建设。认真贯彻落实党中央关于加强社会诚信建设的战略部署，不断拓展对失信被执行人联合信用惩戒的范围和深度。确保最高院、国家发改委等44家单位达成的联合惩戒合作协议落地生根，形成多部门、多行业、多领域、多手段联合信用惩戒工作新常态，让失信被执行人"寸步难行、无处逃遁"，迫使其自动履行法定义务。四是加大对拒执行为的惩治力度。公检法各部门要加强协作配合，切实解决司法拘留"送拘难"、拒执犯罪"立案侦查难"、"起诉难"等问题，充分发挥刑罚的惩治和预防功能。畅通申请执行人提起刑事自诉渠道，进一步加大惩治拒执犯罪力度，切实维护司法权威。
（五）营造全社会支持切实解决执行难的良好氛围。一是加大普法宣传力度。加强全民法治意识、诚信意识培育。落实"谁执法谁普法"责任制，推动全社会形成遵从法律、崇尚法治的良好风气。重视发挥道德教化作用，引导全社会增强诚实守信意识。二是宣传执行工作新成效，引导社会正确认识执行难。通过多种形式在报纸、广播、电视、新媒体、社区等平台或场所，全面展示执行工作成效，扩大社会影响。加大对失信被执行人和打击拒执罪案例的曝光力度，营造守法光荣、违法可耻的社会氛围，促进社会诚信体系建设。通过大力宣传，促使全社会进一步理解执行、尊重执行、协助执行，依法合理反映诉求和维护权益，助推人民法院切实解决执行难。