推行综合行政执法改革的实践和思考

山丹县推行综合行政执法改革的实践和思考

山丹县推行综合行政执法改革的实践和思考

刘轲

摘要：本文着眼于机构改革中综合行政执法改革工作，采用座谈交流、实地走访、发放表格等多种方式，重点研究了综合行政执法改革推进中问题多、矛盾多、落实难、干部群众反应强烈的实际问题，经过认真分析研究，得出改革中还存在着机构整合不到位等多个矛盾和问题，从而提出了下一步解决问题的思路措施。

一、研究背景

综合行政执法改革是深化党和国家机构改革的重要内容，目的是通过改革实现"三减少两规范"，即：减少多头执法、减少多层执法、减少执法事项，规范执法行为、规范执法队伍。深入推进综合行政执法改革，为相关领域工作任务完成和战略目标实现提供强有力的执法体制机制保障。

根据县委编办"不忘初心，牢记使命"主题教育开展调查研究的安排，针对机构改革中综合行政执法改革工作推进中问题多、矛盾多、落实难、干部群众反应强烈的实际情况，为了确保中央省市关于改革任务落到实处，解决部门、单位、干部、群众普遍关注的问题，破解问题"瓶颈"，从10月开始，我对全县推行综合行政执法改革工作情况进行了认真深入的调查研究，坚持问题导向，回应社会关切，通过深入涉改革部门、单位和执法人员座谈交流，了解他们的所思所盼；走访了解执法管理管理对象，倾听改革实际落地状况；发放表格征求主管的意见建议，梳理问题根源；广泛听取了社会广大干部群众的意见建议，倾听群众呼声；认真分析研究，找准问题症结，剖析问题成因。通过调查研究，基本掌握了全县综合行政执法改革的进展情况和推进中存在的主要矛盾和问题，对下一步的工作进行了分析思考，并提出了一些改进工作思路和措施。

二、基本概念

综合行政执法是指不同行政管理行业(专业)的部分或全部行政执法权限按照职能相近或相似等原则整合归并，并由其他行政执法机构依照有关法定程序和职权行使，依法对相对人实施行政管理。综合行政执法的实质是突破现有职能部门划分，原有行政管理部门的全部或部分行政执法权集中由一个或多个指定的行政执法机构单独或分别行使，而原行政管理部门不再享有被集中的行政执法权限，我们通常也称之为综合执法。综合执法是相对于专业执法而言的，专业执法是指以行业(专业)分类为标准，行业行政主管部门根据行业管理内容，依照法定程序和职权对特定相对人采取行政措施，改变其权利义务的管理行为。两种执法方式是行政执法按照执法权限范围的不同进行分类的结果，就如行政执法以执法主体不同分为单独执法和联合执法，以执法的权限来源不同分为自主执法和委托执法。

三、我县推行综合行政执法改革工作进展情况

根据中央关于深化综合行政执法改革的要求和甘肃省制定的实施意见、省委、省政府批准的《山丹县机构改革方案》，按照县委《山丹县机构改革方案实施意见》，在县委的统一领导下，全面推进综合行政执法改革各项工作，整合执法队伍，理顺职能配置，着力解决机构重叠，职责交叉，多头多层重复执法的问题，形成县域政府部门权责统一，权威高效，监管有力，服务优质高效的综合行政执法体制。

（一）集中清理全县行政执法机构

经清理核查，截止2018年８月底，我县共有各类行政执法机构46个，其中，行政机关的执法队伍20个，行政机关的派出机构26个。

（二）精心制定方案

研究制定了《山丹县深化交通运输综合行政执法改革实施方案》《山丹县深化文化市场综合行政执法改革实施方案》《山丹县深化市场监管综合行政执法改革实施方案》《山丹县深化生态环境综合行政执法改革实施方案》《山丹县深化农业综合行政执法改革实施方案》，并以县委办公室、县政府办公室文件印发实施，明确各主管部门是行政执法的主体。

（三）整合执法机构

坚持优化协同高效，对执法职能相近、执法对象相同、执法方式相近的部门进行职能整合。整合工商质检、食品药品、物价、商标、专利、商务、粮食等领域执法职责，将县食品药品稽查局、县粮食监督检查大队、县商务行政执法监察大队职责整合，组建县市场监管综合行政执法队，与县市场监督管理局实行"局队合一"管理体制；整合环境保护和国土、农业、水务、林业等部门相关污染防治和生态保护执法职责，组建了县生态环境保护综合行政执法队，与市生态环境局山丹分局实行"局队合一"管理体制；整合原县文化市场综合执法大队、县旅游质量监督管理所职责，组建了县文化市场综合行政执法队，与县文体广电和旅游局实行"局队合一"管理体制；整合县交通运输系统内公路路政、道路运政、工程质量监督管理等执法门类的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能，组建了县交通运输综合行政执法队，与县交通运输局实行"局队合一"管理体制；整合兽医兽药、生猪屠宰、种子、肥料、农药、农机、农产品质量、渔业等分散在县农业农村局内设机构及所属单位的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能剥离，组建县农业综合行政执法队，与县农业农村局实行"局队合一"管理体制。基本完成了构建大市场、大环保、大文化、大交通、大农业等五个领域的综合执法新格局，实现了"一个领域一支队伍管执法"。根据工作需要，保留县级主管部门行政执法机构６个，单独设置１个。

改革后县级行政执法机构减少８个，精减40%。根据中央的统一要求，县直派驻乡镇的执法机构暂保留现行体制。

（四）统筹配置行政执法职能

结合机构改革后部门《三定》，从源头上全面梳理和精减行政处罚、行政强制事项，进一步明确行政执法职能，要求部门及时调整权责清单。

（五）整合执法资源

按照"编随事走、人随编走"的原则，做到职责整合与编制划转同步实施，队伍组建与人员划转同步操作，制定下发《关于调整涉及综合行政执法机构人员编制的通知》（山编委发〔2019〕42号），根据省、市要求将锁定的89名编制划转综合执法机构，其中17名编制划转县市场监管综合行政执法队，13名编制划转县生态环境保护综合行政执法队，41名编制划转县农业综合行政执法队，18名编制划转县文化市场综合行政执法队。由于县交通运输综合执法队伍涉及整合划转执法的机构使用自收自支事业编制、自收自支人员，不符合省、市人员编制划转规定，暂保持现状,待中央和省市统一明确政策后，逐步加以规范。

四、改革工作中存在的主要矛盾和问题

从工作的整体来看，我县认真贯彻执行中央和省、市的有关工作要求，"五大综合行政执法"机构已经全部组建，按照"局队合一"体制顺利开展综合执法工作，基本完成了改革的任务，规定动作是到位的，各行政执法机构工作正常。据统计，截止到2019到9月底，开展各类执法检查13737次，开展法制教育160场次，行使行政执法5805件次，其中，行政处罚408项，行政强制18项，行政监督51次，其他权力5328项。从运行的调查来看"五大综合执法队伍"运行顺畅的有3个（文化市场、市场监管、生态环保），整合不到位不彻底的有1个（农业），没有实际落实整合的有1个（交通运输），其他行政执法机构职能整合基本到位，开展工作正常。从调查的实际情况看，综合行政执法改革推进中还有一些没有达到预期的效果，工作中还存在以下五个方面的矛盾和问题。

（一）机构整合不到位

省市执法改革已完成，我县虽已下发改革方案和涉改人员编制的方案，但是存在落实不到位，整合不彻底的问题，调查时一些执法工作依然按照原单位职能职责进行，省、市对口的执法机构工作衔接不畅。如县交通运输行政执法队整合了县公路运输管理所、县路政管理大队、县路政管理办公室因单位使用自收自支编制的历史原因，整合难，难整合，执法人员对改革的期望和改革的政策要求的差距，使得工作落实无人配合，这些人员的身份、待遇、社保无法落实。农业综合行政执法队虽然有文件明确人员构成和改革方案，虽然编制整合划转，因领导没有明确，综合行政执法队工作运行现仍按未撤并前各自承担的职能职责进行，综合执法职能未统一，部分执法机构办公地点和财务独立，存在名改实未改。

（二）执法职能承接不到位

综合行政执法队职权划转关系还需进一步理顺，执法队伍和相关原划转职能部门协调配合机制仍需进一步完善，据调查统计，改革前各行政执法机构共有执法职能1925项，改革后，职能划转到位1610项，有315项没有承接到位，和主管部门权责清单衔接不顺畅。

（三）执法力量薄弱，能力与职责不匹配

执法人员能力与职责不匹配，现有执法人员中缺少专职专业行政执法人员，对法律法规了解的不够深入系统，研究得不够透彻，导致工作中存在生搬硬套、缺乏灵活变通的现象，应该根据工作需要增加必要的执法人员编制，提升行政执法队伍的综合执法能力；执法人员数量不足，人员素质与繁重的执法任务不相匹配。综合执法跨行业跨领域，执法人员需要了解掌握多个领域的法律法规、政策文件和执法流程，在划转执法人员时存在"老弱病疲"人员居多的现象，执法人员整体业务能力素质较低，有部分执法人员未受过专业知识学习和培训，缺乏实际执法经验，有的无法胜任专业性强的执法工作，确实存在能力不足的问题。如我县文化旅游执法监管对象达283家，地点分散、门类繁杂，日常执法检查按每月2次计算，至少需执法检查工作人员28名，再加上特殊场所"夜间执法"，重大节假日文化旅游安全、市场监管等和"扫黑除恶"专项行动，现有执法力量不能满足工作需要。根据中央改革精神和现行法律法规，新成立的生态环境保护综合行政执法整合了国土部门地下水污染防治执法权和对因开发土地、矿藏等造成生态破坏的执法权、农业部门农业面源污染防治执法权、水利部门流域水生态环境保护执法权，林业部门对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的执法权等部门相关污染防治和生态保护执法职责、业务职能、工作量均不同程度的增加。当前，综合行政执法队伍人员总量少、能力素质不高、经费保障严重不足等问题与日益繁重的生态环境任务和严格的新标准新要求相比还有较大的矛盾

（四）执法人员混编混岗，身份待遇难明确

执法机构整合力度较大，实行"局队合一"的方式，由于现有的执法机构队伍人员身份编制复杂，人员工资经费形式也存在巨大的差异。机构整合后，人员身份存在公务员、参公人员、事业人员并存的现象，全额、自收自支经费供给人员混合在一起，整合后将带来人员、经费、社保等管理上的混乱。同时，由于整建制划转组建，也存在执法队伍"物理整合"、各自为政、分块执法、协调指挥不顺的问题，与建立协调的综合执法队伍还有一定距离。

（五）综合执法的部门联动机制不畅

综合执法在一线，抗法等对抗事件时有发生，执法风险比较大，由此会产生执法畏难情绪和执法不力等现象。综合执法往往涉及公安、检察、工商、教育、交通、通信等部门，这些部门的上级单位对综合执法的配合工作没有硬性要求，所以在协调配合办案上存在较大难度。

五、解决问题的措施

分析这些问题的成因，我认为有思想认识不高，工作推动落实不到位的问题；有改革方案的配套政策没有出台，无法落实身份待遇的问题；有我县过去多年形成的历史遗留的个性问题，和现行的改革政策无法有效对接的问题。针对这些矛盾和问题，按照"不忘初心，牢记使命"主题教育干事创业敢担当，为民服务解难题的具体目标要求，在下一步的工作中，主要从以下六个方面抓好落实。

（一）加大工作力度，严格落实综合行政执法改革方案，确保各项改革任务落到实处。加快机构整合，执法业务融合，执法队伍心合力合，优化执法流程，各职能部门联动，发挥职能作用，坚持问题导向，确保改革任务落到实处。

（二）尽快落实组织体系，明确领导班子。"一分部署，九分落实"。《方案》的落实最关键的是有人去管事，有人去干事，配齐配强执法机构的领导班子是当务之急，建议县上尽快配备或明确领导班子，妥善安置撤并执法机构原领导干部，让他们放下包袱，安心工作。

（三）进一步加强综合执法机构和人员的规范化管理。加强对综合执法人员的业务培训，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平，实现一岗多能；建立持证上岗制度，并配备与执法任务相匹配的装备和设施；合理调整的执法人员的年龄结构，扩大执法人员新录用渠道，引入高素质的专业执法人员，逐步提高执法人员素质。

（四）进一步学习研究省、市出台相关政策，坚持问题导向，稳妥解决混编混岗问题。对于机构整合后划转的各类执法人员编制，向涉改人员认真解释改革政策，统筹解决落实相关人员待遇，稳定划转人员的情绪，让他们安心执法工作。

（五）建议省、市研究县交通运输综合行政执法队人员划转涉及的自收自支人员编制的问题。从我县的情况来看，建议先划转再规范，划入的自收自支编制实行扎口管理，只进不出，防止出现工作"空档"，甚至出现真空期，给执法工作带来阻碍，稳妥解决这些人反映强烈的养老保险问题，解除后顾之忧，让大家安心工作。

（六）建议市综合执法机构加强对口县级执法机构的业务指导，尽快落实乡镇综合执法机构职能整合，尽快形成城乡一体、综合协调、权责明确、纵向到底、横向到边、运行顺畅的行政执法管理体制机制。

（作者单位：中共山丹县委编办）