市县机构编制监督检查工作问题探析

市县机构编制监督检查工作问题探析--以张掖市为例

曾雪峰吴文泽卓长宇吴璐张裕彬何佳明

摘要：机构编制监督检查是机构编制管理工作的重要内容和关键环节。加强机构编制监督检查，对于巩固机构改革成果、加强改进机构编制管理、优化编制资源配置、推进机构编制法定化具有重要的意义。特别是《中国共产党机构编制工作条例》《机构编制监督检查工作办法》相继颁布实施，对机构编制监督检查工作提出了新的更高的要求。本文从张掖市机构编制监督检查工作实践入手，梳理查找问题不足，从学习宣传、制度建设、方法创新、自身建设、违规行为查处和结果运用等方面就如何进一步强化机构编制监督检查工作进行探讨。

近年来，张掖市将机构编制监督检查工作摆上重要位置，加强政策宣传，严查违规行为，强化制度建设，认真开展监督检查，切实增强监管实效，在加强和完善机构编制管理方面取得了明显成效。但全市机构编制监督检查工作仍存在法治意识不强，督查内容及方法相对单一等问题，这些问题在一定程度上影响了机构编制监督检查效力的发挥，不利于加强机构编制管理工作。为此，我们就市县两级影响和制约机构编制监督检查工作的问题进行调研，从工作实践出发，查找问题短板，分析对策措施，就进一步加强监督检查、提升机构编制工作水平做了一些初步的探讨和研究。

一、张掖市开展机构编制监督检查工作实践

1.坚持以《条例》和纪律学习为重点，深入开展机构编制违纪违规预防工作。《中国共产党机构编制工作条例》《机构编制监督检查工作办法》颁布实施后，张掖市委、市委编委高度重视，在市委编委会议上对《条例》《办法》进行专题学习，市委工作会议、全市组织部长会议多次就贯彻落实党管机构编制原则、增强机构编制"红线"意识，强化法治制度执行、加强日常监督检查，构建预防、查处、问责相统一的监督工作机制提出了明确要求。市县两级积极推进《条例》《办法》等机构编制法规政策进党校、进行政学院主体班次、进干部素质提升"业务讲堂"，把《条例》《办法》列入各级各部门单位党委（党组）理论学习中心组学习内容，通过专题宣讲、解读政策、剖析案例和现场解答有关问题，达到了宣传政策、警示教育、促进学习、强化意识的目的。在机构编制网站开辟专栏加载原文，微信公众号推送专家解读，编印试卷、组织测试答题，使机构编制政策法规的宣传教育对象从具体从事机构编制工作的相关人员向各级各类机关事业单位扩展，特别是向各部门单位主要领导干部扩展，进一步强化了各部门单位机构编制法规意识和责任意识，从而有效预防了机构编制违纪违规行为的发生。

2.坚持以发现和解决问题为核心，积极开展专项监督检查。结合党政机构改革开展督查，将历史遗留各类问题纳入改革统筹整改，根据不同类型问题，采取不同的措施进行整改：针对挂牌机构实体化运行问题，全面核销了挂牌机构领导职数和人员编制；针对行政机关混用事业编制问题，对部门单位编制进行重新分配，调剂盘活现有行政编制，对因工作需要党政机关仍保留使用的事业编制严格管理，人员只出不进，自然减员和人员调整腾出的空编一律收回，逐年予以消化；针对各类超编问题，加强与组织、人社部门的协调联动，列出超编单位超编情况清单报送同级组织、人社部门，在调整补充机关事业单位工作人员时，结合专业需求，优先将超编单位符合条件的相关人员调整划转到空编部门和单位，逐步消化超编人员。党政机构改革、事业单位分类改革、乡镇（街道）管理体制改革后，组织专门力量，采取听取汇报、交流座谈、实地检查、现场询问和查阅资料等方式，选择市县两级新组建的部门、职能划转较大的部门、部分乡镇、街道和事业单位，聚焦科学界定各部门职能分工，理顺各部门职责关系和部门间的职责调整等方面，对照"三定"规定进行认真评估督查，确保各级各部门"三定"规定得到有效的贯彻执行，使之真正成为指导部门工作的规范性文件。按照中央和省上要求，先后开展超审批权限设置机构、机构设置和领导职数核定清理规范、条条干预机构编制等4次专项自查自评，着力发现机构编制管理不规范的问题。同时结合调研，不定期开展机构编制决议落实情况的监督检查，及时了解和发现决议落实中存在的问题和困难，推动决议高质量落地见效。

3.坚持以强化制度和力量为保障，切实增强监督检查的有效性。早在2011年，我们联合纪委、组织、审计、监察等部门下发通知，将机构编制工作纳入领导干部经济责任审计范围，在全省率先开展了机构编制审计工作。十年来有效坚持并持续完善工作机制，仅2019年党政机构改革以来，市县两级机构编制部门会同审计部门已对全市143个机关事业单位领导干部进行了审计。以市委办、政府办文件下发《关于严格控制机构编制和规范机关事业单位人员调整补充工作的通知》，明确要求在机构编制管理和机关事业单位人员调整补充方面要从严把关，坚决杜绝违规设置机构、审批编制和调整补充人员，同时加大监督检查力度，落实领导干部任期内的机构编制责任审计制度，坚决查处机构编制和人员调整补充工作中的违纪违规行为。2019年《中国共产党机构编制工作条例》颁布实施后，制定印发了《中共张掖市委机构编制委员会工作规则》《中共张掖市委机构编制委员会办公室工作细则》，同时从梳理职能职责、规范工作流程等方面入手，编印了《市委编办工作标准化手册》，明确机构编制审批、监督检查等各工作岗位的职责权限、工作时限等要求，进一步严格了机构编制审批和监督检查等工作制度。

二、当前机构编制监督检查工作存在的问题和短板

1.机构编制法治意识还不强。一些部门单位对《条例》《办法》学习不够重视，没有站在党管机构编制、"编制就是法制"的高度去认识机构编制工作，对机构编制监督检查工作重要性的认识还不到位，对机构编制纪律相关规定认识不够清晰、理解存在偏差，对机构编制监督检查的相关要求知之不多、知之不深。从机构编制部门来看，个别县思想认识上还有一定差距，实际工作中存在着重审批、轻监管的问题。

2.督查内容及方法相对单一。市县两级机构编制督查在内容上不够系统全面，呈现出零敲碎打、三多三少的特点：按上级部署要求被动开展督查多，主动和自发开展督查少；对机构编制纪律规定执行情况关注得多，但对机构编制使用效益问题关注得少；针对机构编制重点工作开展阶段性督查多，对部门落实机构编制管理规定情况经常性督查少。在督查方式上，大多停留在听取汇报、检查台账等常规性的面上检查，对一些内在的、深层的问题没有进行重点专项督查，特别是把不易"量化"的部门履职情况纳入督查范围后，对人员工作量、饱和度等机构编制资源使用效益的评估等问题，尚未根据工作需要创新方式方法，科学地开展监督检查。

3.监督检查工作还缺乏必要的震慑效力。《机构编制工作条例》《机构编制监督检查工作办法》和《甘肃省委机构编制管理规定（试行）》等法规文件为机构编制部门履行监督检查职能提供了法定依据，但总的看"儆戒效力"还不够强。在实际工作中，一定程度上存在重批评教育轻追责问责，发现部门存在机构编制违规违纪问题，多采取约谈教育、限期整改等手段查处，很少按照《条例》追究相关责任人的责任、通报相关典型案例，因违反机构编制政策规定而被处理的情况很少。另一方面，受多种因素影响，机构编制部门对发现的问题不敢较真碰硬，满足于提出整改要求，有时为避免产生负面影响，予以内部消化处理，缺乏一查到底的韧劲和勇气，机构编制监督检查高压线的震慑效力十分有限。

4.机构编制监督检查的力量还比较薄弱。就张掖市目前情况看，这一轮党政机构改革后，全市机构编制监督检查队伍整体力量比较薄弱，编委督查室主任职数被核销，市级编办设立了督查机构，县一级编办中，大部分县区没有单独设置督查机构，只是在综合股明确了督查职能，全市市县两级编办单独设置机构编制督查科（股）的仅占28%。因行政编制数量有限，市县编办编制核定极为紧缺，特别是县级编办，平均核定编制仅8.3名，监督检查工作职责只是明确了兼职人员，精力投入有限，督查监管力量总体偏弱，机构编制监督检查工作"喊起来重要、做起来次要、忙起来不要"现象在基层编办尤为普遍。同时，由于机构编制监督检查工作是一项政策性、业务性、知识性较强的综合性工作，需要一个学习和成长的过程，但中央和省上对基层编办的监督检查工作人员培训相对滞后，而县级编办承担督查工作职责的人员业务知识和工作技能欠缺、人员更迭频繁，也在很大程度上制约了监督检查工作整体质量和水平的提高。

5.机构编制监督检查的"后半篇文章"抓得还不够。监督检查本身不是目的，而是手段。通过监督检查，可以纠正各种不符合《条例》以及中央、省、市委机构编制决策部署的行为，同时有助于发现机构编制管理的薄弱环节和短板问题，推动完善机构编制管理制度、管好机构编制资源、维护机构编制管理秩序。但在实际工作中，对监督检查的"后半篇文章"抓得不够紧不够实，一定程度上存在重指出问题、轻解决问题的跟踪问效，针对指出的问题后期很少深入有关单位开展"回头看"，问题有没有整改、有没有解决，了解得不够深入细致，没有很好地形成监督检查"工作闭环"，造成有的单位对整改落实工作不够重视、没有做到彻底改、改到位。

三、加强机构编制监督检查工作的对策与措施

1.进一步加强学习培训。强化对有机构编制管理参与权、决策权、审批权的各级领导干部法规政策的宣传教育力度，在各级各部门单位党组（党委）中心组学习中强化对习近平总书记关于机构编制工作的重要论述、《机构编制工作条例》《机构编制监督检查工作办法》《甘肃省委机构编制管理规定》等机构编制党内法规的学习，把机构编制法规和纪律要求作为各级党校（行政学院）领导干部培训班、部门单位单位党委（党组）主要负责同志任职培训的重点内容，作为各级纪检监察、组织人社部门对单位"一把手"廉政谈话、任前谈话的必要内容，推行对"一把手"的机构编制教育、预防与监督，切实提高各级领导干部遵守机构编制法规纪律、牢固树立"编制就是法制"、"机构编制无小事"的意识。同时，开展专家讲授、问题研讨、经验交流等形式多样的机构编制工作业务培训，特别是要注重培训新时代机构编制监督检查工作新的规定和要求，切实增强各部门单位对机构编制监督检查工作重要性的认识。

2.进一步加强制度建设。《条例》指出："用法治思维和法治方式维护机构编制的权威性和严肃性，切实把机构编制工作纳入法治化轨道。"在制度设计中，参照国内有关地区的先进经验做法，研究制定机构编制监督检查工作实施办法，进一步细化监督检查的主体构成、事项内容、操作流程、实施程序、结果运用等，切实加强和规范机构编制监督检查工作。如在监督检查的主体选择上，既要发挥好编制部门现有力量的作用，也可以抽调部分经验丰富的组织、人事干部参与，还可以委托专业"第三方"联合开展监督检查，通过多元化的主体更加全面地了解被检查部门的实际情况；在机构编制监督检查事项方面，不仅应包括机构编制法律法规以及纪律规定执行情况、"三定"规定执行情况、编委决议执行情况，还要涵盖机构编制资源使用效益评估、伪造虚报瞒报机构编制核查数据、"条条干预"机构编制以及编办部署的相关工作落实等内容，切实从制度上解答好"督哪些、查什么"的问题。

3.进一步加强方式创新。一是强化多渠道督查。按照《条例》规定，在党委巡察、党委督促检查、选人用人专项检查、党政主要领导干部经济责任审计等工作中，切实强化对机构编制工作和纪律要求执行情况的监督检查。积极会同纪检监察、巡察、组织、人社、财政、审计等部门开展机构编制联合督查，加强情况通报、信息共享、线索移送、整改反馈等工作，切实加大机构编制监督检查力度。二是探索开展机构编制评估。根据《机构编制管理评估办法》，进一步细化机构编制监督检查效果的评估体系，明确具体指标和细化标准，同时注重评估主体的开放性和多元性，切实发挥好机构编制执行情况和使用效益评估对机构和职责理顺的载体作用、对部门职能作用发挥的推动作用、对部门机构编制管理和编制资源配置水平的提升作用。三是完善协作配合机制。进一步健全与各有关部门协作机制，定期传达学习上级关于机构编制管理工作的要求、规定和制度，及时通报发现的情况并共同研究解决机构编制存在的薄弱问题，适时对机构编制管理中出现的问题开展联合督查。同时，借鉴一些地区和部门开展的聘请机构编制工作监督员制度，多渠道多部门地反映机构编制管理情况和基层单位的真实情况，逐步构建起"关口前移、惩防并举、全程监管"的机构编制监督检查综合体系，进一步形成部门间各司其职、互通情况、条块联动、齐抓共管的机构编制管理工作的良好局面。四是加强机构编制实名制系统数据运用。注重与组织人社等部门信息互联互通，强化实名制信息真实性、准确性、完整性、及时性、规范性，切实发挥好实名制管理在推进机构编制监督检查中的基础性作用。

4.进一步加强队伍建设。一是建设高素质的监督检查工作队伍。建议省上从长远考虑，进一步重视和加强监督检查机构建设工作，尽快扭转机构编制监督检查力量相对薄弱的局面，对县区编办因条件等暂时不成立内设机构的，要落实专职人员负责监督检查工作，并逐步创造条件建立专门的监督检查机构。针对监督检查工作的特殊要求，要注意选拔政治强、业务精、纪律严、作风正的业务骨干充实到督查岗位，确保监督检查队伍素质优良、精干高效。二是加强监督检查队伍的教育培训。建议省委编办采取统一规划、分批推进的方式，加大教育培训力度。培训要以相关政策规定和监督检查操作实务为重点，突出针对性、实用性和可操作性，并建立健全新进人员岗前培训机制。要大力提高工作人员的业务素质和工作水平，着力培养监督检查队伍真督实查、敢打硬仗的工作作风，着力培养监督检查队伍科学严谨、实事求是的工作态度，着力提升监督检查队伍围绕中心、深层次调研的工作能力，努力以"单兵作战能力"的提升弥补当前总体力量的不足，努力提升监督检查队伍的整体素质和实际工作能力。

5.进一步加强违规行为查处。一是坚持轻易不出手。对受理的机构编制违纪违规案件，在线索、事实、责任尚未调查清楚的情况下不轻易出击，一旦立案就办成铁案，避免"见风就是雨"的现象发生。二是坚持动手不松手。在案件查办工作中，顶住压力，排除干扰，一查到底。将案件查处、线索移交、人员处理等作为一个完整的体系来看待，做到有案必查、查必彻底，有案必究、究必从严。三是坚持处理不失手。要确保所办案件要能经得起上级的检查，经得起时间的检验。对于重要案件，及时向领导汇报，周密制定调查方案，并请纪监等相关部门提前介入；认真查看文件资料，询问当事人并做好记录，做到案情清楚、责任明确、处罚得当。对发现的问题，不回避、不姑息，对责任人不包庇、不迁就，严格依照有关规定，进行严肃处理，切实拉起机构编制纪律规定的"红线"。四是案结不撒手。已办结的典型案件，在一定范围内进行通报，达到查处一案，教育一片的效果，同时注意举一反三，对案件进行深入解剖总结，找原因、查教训、补漏洞，取得处理一人，警示一群的作用，切实增加机构编制监督检查高压线的震慑作用。

6.进一步加强结果运用。一是为决策提供依据。把机构编制监督检查结果作为深化行政管理体制改革、机构改革决策、修订"三定"规定、优化机构编制资源配置的重要参考依据，为党委、编委相关决策提供有益参考。二是形成机构编制管理闭环。围绕党委政府关注的焦点和机构编制管理的难点，找准切入点，选好题目，及时开展有针对性督查调研，形成有价值的调研报告，从而逐步建立"督查-调研-创新"工作机制，实现相关部门单位机构编制事项调整和机构编制资源配置的"弱减强增"。三是推进问题解决。对监督检查中发现的问题和薄弱环节，应分类研究、促进解决。属于机构编制部门应该研究解决的，明确责任部门和责任人，及时研究提出处理意见；属于被监督检查部门应该整改或者改进的，及时采取有效措施，明确时间节点，注重后期跟踪，切实抓好落实。

（作者单位：中共张掖市委机构编制委员会办公室）