推进事业单位改革的一些思考
推进张掖市高台县事业单位改革的一些思考
为推进事业单位改革，打好党政机构改革基础，助力"放管服"改革，落实事业单位的真实属性，我们按照党的十九大报告："深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离"的要求，对张掖市高台县事业单位机构当前情况进行了深入调研，提出了一些思考建议，旨在为推进事业单位分类改革提供有益借鉴。
一、机构现状
1.机构设置情况。高台县共有事业单位278个，其中全额拨款251个，差额拨款2个，自收自支25个。目前，已批复分类事业单位199个（公益一类172个，公益二类27个），占应分类事业单位的72.62%，批复的机构主要集中在学校、卫生院、党政机关所属事业单位和乡镇所属事业单位。剩余的事业单位正在进行行政、事业职能的梳理归并。
2.人员编制情况。全县共核定事业编制4495名（含机关暂保留事业编制118名），其中：全额拨款3421名，差额补贴361名，经费自理713名。实有4304人，其中：全额拨款3366人，差额补贴359人，经费自理579人。
3.转企改制情况。近年来，高台县已转企改制自收自支事业单位11家（撤销8个乡镇广播电影电视站，撤销高台县文工团，高台县电影公司改制为企业，高台县供热公司并入高台源通华泰热力有限责任公司），置换编制56名。
二、存在问题
一是行政执法类事业单位职能归并难度较大。根据中央关于事业单位分类改革的意见，承担行政职能事业单位改革是全面深化事业单位改革的重要内容。但在具体的分类界定工作中，对行政执法类事业单位职能剥离尚未完全破题，其主要原因体现在：一方面为适应经济社会发展需要，多年来设置的如城市管理行政执法局等一些承担行政管理职能的事业单位，与《分类目录》中的分类标准和职能任务无法一一对应，类别划分不明确；另一方面县区间同类机构，有的按事业单位管理，有的按参公单位对待，致使同一行业承担近乎相同职责的单位，在不同县区类别划分时不一致，尺度难把握，存有攀比心理，行政职能归并难度较大。
二是公益服务类事业单位改革进展相对缓慢。由于经费供给渠道不一，导致分类改革工作推进慢。如水务、交通、广电、林业等系统，过去就存在人编混用问题，这些单位划分到公益类事业单位后，没有相应的全额事业编制作支撑，人员经费供给形式暂无法改变，又会产生新的职能、编制、人员经费不匹配的问题。还有一部分事业单位，编制数量少、规模小、职能单一，理应整合设置，而实际情况是部门阻力大，整合不了。此外，公益类事业单位法人治理结构、事业单位编制备案制、绩效考核等配套措施还没有适时出台，也延缓了事业单位改革的进程。
三是生产经营类事业单位改革缺乏保障措施。当前，已实现转企改制的事业单位，主要存在适应市场的能力弱、运行机制不活、资产使用效率较差、经济效益总体不高等问题。正在转企改制的事业单位，也因缺乏社会保险、人员分流安置等配套政策支持，转企改制顾虑重重，存在"等、靠、拖"现象。如，过去经营服务事项属于垄断行业的网络公司，随着市场发育程度的完善，竞争压力大，出现了员工收入有所下降，养老金按照企业标准缴纳等问题，在一定程度上既影响了稳定，也影响了转企改制的推行。
三、对策建议
（一）注重统一性，确保行政职能全面回归。一是多途径深化改革推动。探索实行事业机构以职能职责评估、人员编制评估和工作内容量化为主要内容的"双评估一量化"工作，打消事业单位向行政挤的思想，解决因机构个数限额向行政机关靠的问题。通过评估量化，对行政职能偏少确需回归机关的动物卫生监督、道路管理等机构，剥离行政职能至主管部门内设机构或新增内设机构承担；对承担一些特殊行政职能的事业单位如城市综合执法局，要区别对待，在党政机构限额内参与改革。二是多方式置换编制驱动。顺应改革要求，借鉴兰州市等地行政类事业单位编制改革的做法，探索事业编和行政编置换"绿色通道"，按职能划转进行编制置换，着力解决行政类事业单位混编混岗的老大难问题。三是多渠道下放事权联动。在持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革，上级部门逐步取消和下放一部分行政审批事项，将相关工作下移到县区的同时，能够按照"编随事走、人随编走"原则，参照省上关于加强县级群团机关人员编制的做法，适当将编制一并下划，使得下放事项能接得住、管得好、落得实，做到事有人做，活有人干，"最后一公里"真打通。
（二）注重精准性，确保公益属性得以强化。一是坚持科学分类为先。结合事业单位登记标准化管理、"双随机一公开"监管等工作，对公益类单位职能进行全面清理，按职能职责再进行科学合理分类，切实划清公益属性与市场经营的行为边界。通过剥离事业单位的非公益性职能，有效破解事业单位服务职能弱化的问题。二是坚持创新管理为本。积极创新机构编制管理，整合撤并职责任务相近或重复设置的"小散弱"事业单位，解决编制分散、人员力量分散，形不成合力干事的问题，切实提高有限的编制资源和人员使用效益。探索建立新型事业机构编制管理体系，做到实名制与备案制相结合、编制保障与购买服务相结合、事前审批与事中事后监督相结合。创造条件推进公立医院改革，大胆探索取消基础教育、公立医院等事业单位的行政级别，分行业推进教育、文化、科技、卫生等部门的体制改革。三是坚持健全机制为重。全面落实干部人事管理、机构编制管理、政府购买服务、财政支持、收入分配、养老保险制度改革等政策措施，分事项建立成龙配套的工作运行机制和制度保障机制，打破事业单位行政化、部门化的篱笆，形成上下联动、左右互动、整体推动的工作机制，集聚各方要素推进公益类事业单位改革深入进行。
（三）注重灵活性，确保事企分离不留后账。一是突出分步稳妥推进。划分为生产经营类的事业单位，要按照一户一策、分类施策、分类推进的原则，成熟一个转企一个，不搞"一刀切"。对于目前生产经营效益好的，可积极推进，转换管理和经营机制，激发市场竞争活力；对于经营困难、负债率高，暂不具备条件的，要研究切实可行的解决方案，强化单位管理，增加经济效益，实行市场化运作，待经营效益好转，大多数人员能够接受时，再稳妥推进转企改制和人员身份置换。二是突出分类灵活管理。经营类事业单位转企改制后，随着单位性质的改变，单位职工的身份也发生了变化，要通过提前退休、内部退养、鼓励年轻专业技术人员自主创业、与新企业续订劳动关系等措施，做好原为事业单位职工现为企业员工的社会保障相关政策的衔接，尽量解决好职工的后顾之忧，尽量做到改革不留"尾巴"。三是突出分项明确政策。在资产管理方面，要做好清理评估、财务审计、资产移交等工作，确保国有资产保值增值。在人员管理方面，要因人因岗施策，做好各项政策的接续，使改革后职工的基本待遇不降低，工作环境有改善，职工有盼头。在社会保障方面，采取切实可行的措施，实行"老人老办法，新人新政策"，视情况可灵活缴纳"五险一金"，退休时按相关政策执行。对改制后仍为企业服务的员工，要想方设法切实解决好"人应怎么用?""事应怎么办?""改革有保障"等现实问题，实现事业单位转企改制"平稳过渡"。