强化动态管理 促进教育均衡发展——优化配置中小学教职工编制的思考

强化动态管理促进教育均衡发展--甘州区关于优化配置中小学教职工编制的思考

金强

摘要：近年来，中央、省委省政府先后出台了一系列全面深化教师队伍建设改革的政策文件，甘州区通过盘活编制存量，优化编制结构，保障了区域、城乡和各级教育均衡发展。但仍面临着编制管理与教育事业发展不相适应的现实矛盾，经过分析近几年教育编制调整清理，全面梳理存在问题、深入剖析原因，以期有针对性的研究提出相应对策建议，切实加强优化中小学教职工编制管理。

一、基本概况

据统计，截至2021年秋季，甘州区公办中小学校、职业教育学校在校学生53462人，幼儿园在园幼儿9769人。核定中小学教师基础编制3363名，实际核定编制4679名（包含幼儿园编制856名），实有在编教师4237名，空编442名，其中城区中小学校核定编制2462名，实有在编2485名，空编23名，农村中小学校核定编制901名，实有在编887名，空编14名；核定幼儿园教师编制856名，实有在编人员328名，空编528名；高中教育编制325名，实有在编324名，空编1名；职业学校教职工编制232名，实有在编人员213名，空编8名。

二、存在的问题

（一）编制测算实行城乡统一，导致教师资源闲置浪费及满编缺员的现象产生。根据《中央编办教育部财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（中央编办发〔2014〕72号）文件精神，"将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，即高中教职工与学生比为1:12.5、初中为1:13.5、小学为1:19"。目前我省中小学教职工编制测算标准实行城乡统一，测算编制总量基本满足中小学教育总体需求。但部分农村教师因知识结构和年龄等原因不愿调整到城区学校，在一定程度上还存在着部分农村中小学学校教师资源闲置浪费，而城区学校满编缺员的现象（详见附表一）。

附表一：甘州区城乡中小学校教职工编制分布情况

城区学校

农村学校

城乡教职工比

核定编制

实有人员

空编

核定编制

实有人员

空编

2462

2485

23

901

887

14

2.47:1

按照《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部〈关于制定中小学校教职工编制编制意见〉的通知》〔国办发（2001）74号〕文件，关于中小学教职工编制标准（详见附表二）

附表二：中小学教职工编制标准

学校类别

教职工与学生比

高中

城市

1:12.5

县镇

1:13

农村

1:13.5

初中

城市

1:13.5

县镇

1:16

农村

1:18

小学

城市

1:19

县镇

1:21

农村

1:23

（二）城乡学生分布不均，编制结构不平衡。随着《甘州区关于加快教育事业优先发展的意见》全面贯彻落实，在原有基础上近两年内向后建成投入使用了甘泉街小学、职教中心、职教中心老校区改建九年一贯制学校，第五幼儿园、第六幼儿园等，张掖三中迁建项目、西街小学、北街小学扩建项目以及第七、第八、第九、第十幼儿园等新建改扩建项目也在加快推进实施，布局调整结束后，城区公办幼儿园园位将达到近7000个左右，义务教育阶段学位达到近4.3万个。从（附表三）的学校和在校学生分布上可以看出，城乡学校比为1:2.3，而学生比为5.35：1。在校学生分布不均的矛盾十分突出，城区学校所承受的压力较大。从全区中小学校教职工编制分布情况对比分析（详见附表一和附表三），城乡学校教职工编制比为2.47：1，与5.35:1的学生比明显不匹配，城区学校学生多、教师少、任务重的矛盾凸显。

附表三：学校和在校学生分布

城区

农村

类别

学校（个）

在校学生（名）

师生比

学校（个）

在校学生（名）

师生比

高中

1

3539

1:11.3

中小学校

24

39524

1:15.9

55

7389

1:8.1

幼儿园

13

7167

1:11.4

18

2592

1:16.2

（三）农村幼教无编制，编制统筹较困难。2018年中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》要求"大力发展农村学前教育，每个乡镇原则上至少办好一所公办中心园""逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%"。按照教育部《幼儿园教职工配备标准（暂行）》（教师〔2013〕1号）确定的"全日制幼儿园教职工与幼儿比1：5～1：7，保教人员与幼儿1：7～1：9"的标准测算，目前，全区农村公办在园幼儿801人，应核定公办幼儿园教职工编制160名、保教人员编制110余名。但由于未核定幼儿学前教育专项编制，中小学教师编制又实行专编专用，为了保障幼儿教育的健康发展，只能占用一部分农村中小学编制，大部分为幼儿园自主招聘的幼儿教师和保育员。自2012年党中央、国务院做出"财政供养人员只减不增"的决策部署，以2012年统计数锁定事业编制总量，"只减不增"后，事业编制统筹调控的空间极为有限。

附表四：幼儿园教职工与幼儿的配备比例

服务类型

全园教职工与幼儿比

全园保教人员与幼儿比

全日制

1：5～1：7

1：7～1：9

（四）教职工比例失调，学科结构不合理。一是性别比例失调。从城区中小学校男女教职工比例分析，男教师占比38.2%，女教师占比61.8%，男女教师比为1：1.62。幼儿园体现的尤为突出，城区7个公立幼儿园基本上清一色的女性教师，占比达98%。出现了女性教师偏多"城市比农村严重，小学比中学严重，幼儿园比小学严重"的现象，这对幼儿成长特别是男孩性格的形成将产生一定的负面影响。二是年龄结构老化。尤其是农村学校教职工中50岁以上的占三分之一以上，年龄结构不合理，老龄化趋势明显，学校发展活力不足。三是专业学科失衡。音体美等专业学科比例失调、供需错位的问题普遍存在。据统计，中小学校音体美教师占比为1/9，每名教师承担近6个教学班的教学任务，且乡镇学校的比例远低于平均水平，个别偏远学校甚至出现"一校一师多学科"的现象。而乡镇留守少年儿童亟需的心理健康辅导专业教师更是少之又少。学科结构不合理，不仅使教学效果大打折扣，更制约了素质教育的全面推进。

　三、问题原因分析

（一）基础教育资源建设与城镇化进程还不同步。随着社会的快速发展，城镇化建设的不断推进，国家的惠民、惠农政策的落地落实，人们的生活水平、生活质量不断提高，大家对子女的教育观念也随之发生了根本性的变化。进城读书，选择优质学校，接受优质教育，已是人们对子女教育的共识。一方面，城市在扩建扩容过程中，学校建设与城市发展和人口增长未同步进行、统筹安排，城区学校规划滞后、布局不均，致使城区出现了"学校的建设始终赶不上学生的增长，班额的扩容始终满足不了家长的愿望"的态势，"大班额"现象在部分示范性学校还有存在。另一方面，虽然大批农村居民转入城镇，乡镇生源严重减少，但由于区域和交通因素，乡镇学校并未相应减少，且大量规模较小的学校和教学班分摊了极为有限的编制资源，形成了乡镇学校教职工编制总量较大，但各学校编制又较为紧缺的现状。城区"班少编少学生多"和乡镇"班多编多学生少"呈现"冷热两重天"。

（二）周边县区适龄儿童和中小学生流入量逐年增加。2020年以来，甘州区全面贯彻落实《关于加快教育事业优先发展的意见》，推进城区中小学、幼儿园布局结构调整，教育资源不断集中，形成了一批省级、市级示范性学校。随着经济社会的发展，周边县区每年近2000名适龄儿童和中小学生进入甘州区，占用了部分教育资源，全市还未形成市县区域内教育编制调整机制，在一定程度上造成了甘州区教育编制紧缺。

（三）优秀人才流失严重。教书育人本身就是一份"燃烧自己、照亮别人"的工作，工作压力大、业余生活单调、成长晋升渠道较少，这对优秀人才吸引力不够。教师工资以职称定薪酬，但职称岗位有限，论资排辈严重，导致优秀教师外调，甚至改行跳槽，师资力量流失严重。与此同时，随着教育需求的不断更新，素质教育的广泛推行，新教育理念的不断推广，老龄教师感觉力不从心。从而形成了掌握新知识、适应新形势的年轻教师不愿来、来了的留不住，而留下来的老教师不会学、学不会，年龄结构老化、学科结构失调的现状。

四、实行中小学教职工编制精细化管理的建议

（一）坚持教育优先，优化学校资源配置。积极贯彻《中共中央办公厅、国务院办公厅印发＜关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见＞的通知》和《甘州区关于加快教育事业优先发展的意见》，始终坚持"一优化五优先"工作原则，不断增强教育资源配置的针对性和精准性，持续加大城区公办学前教育资源和优质教育资源供给力度，加快农村中小学办学结构调整步伐，切实解决"城市挤、农村弱"的问题，努力让每一个学生享受更加均衡、公平、优质的教育。尤其是在新规划城区和旧城区改造中优先规划学校，保障学校用地。在推进城镇化进程中，统筹规划，真正将教育优先的发展战略落实在行动上，体现在实践中，做到学校建设与城市建设同步发展。考虑将交通方便、生源集中、规模较小的学校进行适当整合，将单设的初中就近与小学整合为"九年一贯制学校"，逐步减少"微型"教学班和"微型"学校的数量，盘活闲置编制，优化乡镇学校布局，统筹区域教育资源。综合考虑学龄人口变化情况、经济发展状况、城镇化建设进程和就近入学等因素，科学制定城乡义务教育学校布局规划，合理调整和划分学区，整合优质教育资源，切实保障适龄少年儿童接受良好义务教育的权利。

（二）坚持分类管理，保障基础教育需求。按照中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，实行公益一类、公益二类事业单位分类管理，区别对待。建立和完善编制标准，严格总量控制，确保机构编制资源配置最优、效能最大。结合各学校所处区位、生源数量、交通条件等，对中小学校进行分类管理。实行"师生比"与"班师比"并重，分类设置各自的比例和权重，合理核定编制。结合各学校教师结构、学科分布、教学特点等，实行"基本编制+机动编制"并行，减小编制动态调整的周期，根据需求每学年调整一次，实时动态调整教职工编制，切实增强机构编制保障的时效性，以及时补充亟需的教职工人员。在教师编制使用中，注重合理调配教师队伍，在满足开设基本课程需要的基础上，对英语、音乐、美术、体育、信息等紧缺学科要优先安排，逐步缓解专业性教师紧缺的问题。编制、人社、教育部门通力协作，把好教师队伍入口关，严防不具备教师资质、专业和学历达不到教学要求的人员进入教师队伍；对自然减员形成的教师空编，必须从学校所缺科目出发，招聘适合学校需要的合格教师；要充分挖掘老龄教师的潜力，可采取减少教学任务、调整教学岗位等方式，将不宜在一线教学的教师调整至教育辅助或后勤管理岗位，避免这部分教师资源的浪费。

（三）坚持统筹谋划，激活编制杠杆作用。创新编制管理，积极试行"岗编适度分离"管理新模式，实行义务教育教师"区管校聘"，在区域范围内统筹中小学教师资源，推进学校教师、校长交流轮岗，实行教师聘期制、校长任期制管理，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动，以保障基础教育发展需要和素质教育全面实施。改革中小学校岗位设置、职称评聘的方式，结合各学校的人员结构、学科特色等科学设置比例，不直接与学校的编制挂钩，探索岗位设置、职称评聘与编制适度分离新机制。与此同时，积极建立健全激励引导机制。加大教师表彰力度，大力宣传教师中的"时代楷模"和"最美教师"，营造尊师重教良好社会风尚；建设现代学校制度，突出教师主体地位，激发教职工教学热情；完善符合中小学特点的岗位管理制度，实现职称与教师聘用衔接，促进教师队伍专业化建设；完善职称评价标准，建立符合中小学教师岗位特点的考核评价指标体系，引导教师潜心教书育人；完善中小学教师待遇保障机制，教师收入分配激励机制，有效体现教师工作量和工作绩效。激励教师专注教书育人，引导青年教师执教基层，用编制保障留人、用良好待遇留心，充分发挥机构编制源头资源"四两拨千斤"的杠杆"撬动"作用。

（作者单位：中共甘州区委机构编制委员会办公室）