关于对党的十八大以来税务系统纪检监察体制改革回顾与探索(第2/2页)

三、突破税务系统纪检监察体制

（一）改革路径的实践探析

习近平指出："对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。"税务系统原有的纪检监察体制虽然在履行监督责任方面发挥了重要的作用，但难以适应新时代全面从严治党和推进税收治理现代化的新形势和新要求，难以匹配税务系统党委领导体制，也难以达到监督执纪问责的专业性要求。因此，需要"围绕检察权行使的全环节，建立健全事先预防、及时发现和严肃纠正的监督制约机制，构建内外结合、上下联动、全面覆盖、整体配套、程序严密和制约有效的监督制度体系"。（一）健全主体责任范围内的监督执纪问责工作体制根据《中国共产党章程》和《中国共产党党内监督条例》，纪检组的派驻监督并不能取代或替代党委的主体监督，派驻纪检监察机构的监督执纪问责也不能替代主体责任范围内的监督执纪问责。因此，无论纪委监委是否向各级税务机关派驻纪检监察组，税务系统都有必要设立系统内的纪检组。这不仅是为了与党组改设为党委的体制改革相适应，更是为了能够更加有力地履行全面从严治党和队伍管理的主体责任，彻底扭转在现行内设纪检组体制下主体责任范围内的监督执纪问责工作较为薄弱的局面，为解决主体责任范围内的监督执纪问责职能定位不准、力量不足和专业性不强等问题提供基本的前提。自税务机关设立纪检组以后，可以与派驻纪检监察组相互衔接、相互配合，实现主体责任与监督责任同频共振，外部监督和内部监督同向发力，以及税务系统监督执纪问责工作的全覆盖。

（二）推动构建税务系统全面从严治党大监督格局

税务系统监督主体是多元化的，设立税务系统部门纪检组可以在党委领导下由税务系统纪检组统摄监督执纪问责工作，并向税务系统自身设立的一些特殊的机构和单位派驻纪检组。首先，可实现对狭义监督工作的统领。纪检组除自身履行专职监督职责外，还要分管系统内其他专门监督工作，如巡视巡察、督察内审、指导机关纪检组履行监督职责以及对其他职能部门的监督工作；办公室的督查督办、人事部门的干部监督和对稽查部门的"一案双查"等进行评价工作。在部门纪检组的统摄下，破除部门利益障碍，形成线索移交和督促整改等方面的顺畅衔接。其次，可以实现执纪问责工作的专属化和专业化，防止执纪问责权力的滥用。与狭义的监督工作相比，执纪问责工作关系到干部的政治前途和切身利益，必须对其实现专属管理和专业化操作，换言之，只有纪检组才有权对干部进行组织调查、案件审理和纪律审查，并提出相应的组织处理、问责处理和纪律处分的建议供党委参考决策，其他任何机构无权擅自决定是否对干部进行调查、处理或处分。

最后，可以实现对特殊机构的派驻监督。为了适应税收工作的新形势，税务系统除设置日常工作机构外，还设置了一些跨区域的特殊机构，如税务系统特派办和实行跨区域管理的各级稽查局等。由于这些特殊机构拥有特定的权力，必须对其进行监督和制约。

（三）新形势下税务系统纪检监督质效提升的路径探析与政策建议

1.明确新时代税务系统纪检监察机构的职能定位

立足税务系统纪检监察机构职能定位，是切实强化监督职能、促进作风转变和规范权力运行的关键所在。据此，笔者建议：一是以推行"三为主一报告"的纪检监察体制改革为契机，从顶层设计的角度，进一步明确基层纪检监察部门的职能定位，厘清党委主体责任与纪委监委监督责任，构建责任明晰和履职尽责的责任体系；二是加强对基层纪检监察机构"三转"落实情况的监督检查，破解基层纪检监察部门履职"越位"和"错位"的困境，促进机构、职能和人员的全面融合和战略性重塑，推动形成科学有序的纪检监察体系；三是建立巡视、巡察、整改、督查和督办机制，加强整改督查督办和追责问责，督促指导基层纪检监察部门更加精准并更加有效地推进监督执纪问责工作，增强监督实效；四是基层纪检监察部门需自觉坚持同级税务机关党委的领导，坚决履行好协助党委推进全面从严治党的职责，推动主体责任与"协助"之责贯通协同并形成合力，明确工作定位，改进方式方法，切实发挥基层纪检监察部门监督保障执行和促进完善发展的作用，不断强化党委全过程和常态化的领导，实现"两个责任（党委监督主责和纪检监察监督专责）"良性互动，共同发力确保各项工作在法治化、规范化轨道上运行。

2.推动税务系统纪律审查内设纪检监察机构的职能优化

健全税务系统纪律审查的内设纪检监察机构职能优化和调整，建议省级和省级以下税务系统纪律审查机构的内设纪检监察职能覆盖综合管理、案件管理、案件审理和政策法规等方面。（１）综合管理职能：负责纪律审查机构内部行政事务管理工作。（２）案件管理职能：负责接收和管理案件线索，包括信访举报、基层党委组织在日常监督和系统内部监督机构专门监督中发现的问题和线索，进行初核后给出立案与否的建议；负责案件的接收和移送工作，包括向地方纪检组监察委移送案件，向司法机关移送案件，以及接收地方纪检组监察委移交过来的应当由系统内部处理的案件。（３）案件审理职能：负责涉嫌违纪的问题的调查和审理，包括干部申诉案件的调查和审理，还需要对涉及可能违纪的构成要件进行清晰描述。（４）政策法规职能：根据调查审理的结果，依据相应的党内法规和国家法律，对涉嫌违纪违法的干部分别作出正名、组织处理、党纪政纪处分、问责和移送等专业性建议。对税务系统违纪违法问题进行分析和研究，提出税务系统全面从严治党、深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的工作建议等。

3.加强基层纪检监察部门自身建设和提升纪检监督保障能力

执纪者必先守纪，律人者必先律己。探索如何更好地履行新形势下税务系统纪律审查机构的职责使命，笔者建议税务系统内设的纪律审查机构的基本职责应主要围绕税务机关履行全面从严治党的职责，并为干部监督管理主体责任提供专业性支持。其主要负责纪律（包括党纪和政纪）审查工作，以及对税务系统内部监督管理过程中发现的违纪违法案件进行调查审理。具体任务包括：根据调查审理结果，对受到虚假举报的干部，代表组织在相应范围内澄清事实并给予正名；对涉嫌违纪违法的组织和个人提出适用组织处理、党纪政纪处分、问责处理、移送监察机关或司法机关处理的专业性建议；接受申诉，协助受到错误处理的干部向任免机关提出容错、纠错建议；接受领导机关交办的干部管理权限范围内执纪问责事项等；建立配套的规章制度，严格管理，优化工作流程，细化工作标准，明确岗位职责分工，全面提高纪律审查工作的质量和效率。

4.健全与完善税务系统纪检监察机构内部监督制约机制

税务系统纪检监察机构内部制约机制的政治效益在于，既能保证税务系统纪检监察体制高效率运转，又能防止权力滥用和党内专权甚至专制的出现；

既能保证税务系统纪检监察内设机构各自功能的实现，又能防止各自为政、软弱涣散。强化税务系统纪检监察机构内部的监督制约机制，须通过科学的建章立制，保证纪检监察体制各部分按照预先规定的轨道运行。将监督制约贯穿于履行职责的全过程，实现从重形式到重过程再到重效果的转变。

5.完善"税收执法权"和"行政管理权"监督运行机制

推动完善"税收执法权"和"行政管理权"制约和监督运行机制，不断推进税务系统内控机制的系统化、规范化和信息化建设，同时运用"智慧监督"提高精准监督能力，积极调动各类监督主体运用信息化手段及时发现问题，有效防范风险，做到外防偷逃骗税，内防为税不廉，不断提升监督执纪执法能力。在压紧压实税务系统各级党委全面监督责任的同时，以绩效管理和内控机制为抓手，切实提升专责监督质效，破解同级监督难题，强化职能监督，做实基层监督，解决"两个责任"落实过程中责任不清、标准不明、措施不力和落实不到位等问题，健全体制机制，使"两权"监督更加规范、有力和有效。

6.推动税务系统纪检监督具体化和常态化

推动纪检监督具体化和常态化，是推动税务系统纪检监察体制改革落实落细的具体实践。税务系统纪检监察部门务必强化"上下一盘棋"意识，强化监督、严格执纪、突出问责，督促税务系统健全落实党中央重大决策部署督查问责机制，扎实推进各项改革，切实发挥"监督的再监督、检查的再检查"作用，进一步做实做细"无差别＋个性化"的全员监督、"８小时内＋８小时外"的全时监督、"全方位＋全领域"的全域监督及"专项化＋长效化"的全程监督，力戒形式主义和官僚主义，紧盯突出问题、"关键少数""易感人群"和重点环节，落实好纪税联动机制，依法依规组织税费收入，落实组合式规模性减税降费政策，确保完整、准确、全面地贯彻新发展理念。

四、结语

为深入贯彻落实习近平关于加强派驻监督重要论述，切实把学习贯彻《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》和党的十九届中央纪委六次全会精神作为重要政治任务抓紧抓实，必须以彻底的自我革命精神，促进税务系统纪检监察体制改革系统集成和协同高效，不断提升治理效能。"党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第３位的，但如果不与有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，就不能形成监督合力。"总之，深化税务系统纪检监察体制改革是个庞大的系统工程，牵一发而动全身，唯有运用系统观念、系统思维和系统方法，持续用力、久久为功，不断总结、提炼和提升，才能逐步推动税务系统一体化综合监督体系的制度机制成熟定型，促使监督主体责任进一步压紧压实，各级监督进一步贯通融合，运行机制进一步顺畅高效，监督之网进一步织牢织密，才能切实把深化税务系统纪检监察体制改革的各项任务落到实处，为高质量推进新发展阶段税收现代化提供坚强保障。