如何避免立法中的“差不多先生”现象——大数据技术助力提高政府立法质量

如何避免立法中的"差不多先生"现象

--大数据技术助力提高政府立法质量

党的十八大以来，党中央、全国人大、国务院高度重视立法工作，习近平总书记、李克强总理、张德江委员长等中央领导同志发表了一系列重要讲话，对加强和改进立法工作提出了新的、更高的要求，指出越是强调依法治国，越要提高立法质量，立法质量直接关系国家法治质量，提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重。办党组和办领导也多次指出，不是什么样的法都能治国，更不是什么样的法都能治好国，要从中国的实际出发，有效解决中国的实际问题，要立好法，立管用的法。要用90%以上的时间研究情况，把现实的情况、历史的情况搞清楚，把存在的问题及其原因搞清楚，把各方面的利益需求和矛盾搞清楚。

当今社会已进入互联网时代，摆在我们面前的是浩瀚无边的信息。如何挖掘信息之间的联系，盘活这些数据资产，使其成为国家治理、企业决策乃至个人生活服务的基础，是当今时代的重大课题。目前，世界各国都已行动起来，抓住大数据技术带来的历史机遇，将其作为善政之计。汪洋同志在谈到大数据时曾说："将来引导我们政府前进的是基于实证的事实，而不是意识形态，也不是利益集团在政府决策过程中施加的影响。我们基于这些数据说话，将使政府更有效率、更加开放、更加透明。"我们认为，政府立法工作更要抓住这一难得的机遇，充分利用大数据的技术优势为提高立法质量服务。通过运用大数据技术，收集更多的意见和建议，打通信息与信息之间的壁垒，发掘出背后隐藏的规律，有利于我们更好地掌握实际情况，尽量避免立法工作中"差不多先生"现象的发生，推动立法工作不仅要定性分析，更重要的是进行定量分析，做到立法决策心中有数。

一、大数据技术为社会发展带来了新机遇

大数据的出现，是人类大量记录世界的必然结果。自1994年中国全功能接入互联网以来，互联网在中国迅猛发展，极大地推动了社会的进步。截至2014年6月，中国的互联网站总数为273万个，域名总数为1915万个，网民规模达6.32亿。在政府上网工程、社交媒体、移动互联网、云计算、物联网的推动下，中国已经进入了信息爆炸时代。面对如此多的信息和数据，如何更为有效、便捷地获取信息、最大限度地发挥各类信息的价值，成为了决策过程的一大难题和烦恼。大数据技术就是在这一背景下应运而生。

大数据技术的概念众说纷纭，核心要点是从海量的、杂乱无序的数据中寻找到某种规律，以支持和服务决策过程。大数据的外在特征体现为"数量大"，存储单位从GB到TB，再到PB、EB。大数据的核心特征则体现为"价值大"。大数据技术可以改善社会治理、提高企业效率、推进科学研究，但归根结底，相比于小数据，大数据技术新的价值可以概括为两个方面：一是通过大规模的数据整合和挖掘，发现新规律和新知识，实现"1+1>2"的数据增值效果；二是通过大量的数据训练机器学习，实现自动化，这相当于赋予机器智能，使机器自动完成曾经种种需要人类亲力亲为的工作，推动人类向智能型社会迈进。

大数据的价值主要是通过数据的开放、整合和分析而获得。价值在于使用，如同埋在地底下的石油，远古即已有之，人类进入石油时代，是因为掌握了开采、冶炼石油的技术。现在进入大数据时代，最根本的原因，也是人类使用数据的能力取得了重大突破和进展。这种突破集中表现在数据挖掘上。比如，春节期间百度、腾讯发布的春节人口迁徙趋势图，可以帮助国家更好地调整交通运力。又如，在世界杯期间总结出的"男人一看球，女人就购物"的市场规律。这些都是大数据技术通过特定的算法对大量的数据进行自动分析，从而揭示数据当中隐藏的规律和趋势，共同为人类的决策行为服务的典型事例。

二、大数据技术为提升立法质量提供了新手段

随着大数据时代的到来，任何方式产生的数据信息通过分类、挖掘与分析都将产生人们无法预知的价值。正是因为大数据技术，使得"信息社会"名副其实，使得人类拥有了前所未有地使用海量数据的能力，也为我们利用大数据提高国家治理能力和立法水平带来了无限的机遇和挑战。

法是治国之重器。办领导指出，实现依法治国、依法行政的基础是制定高质量的法。而要做到这点，立法就不能从愿望和想当然出发，不能从本本和概念出发，也不能照抄照搬外国，必须从中国的实际出发，有效解决中国的实际问题。大数据技术的出现，为我们广泛、深入地了解中国实际，了解社情民意提供了强有力的支撑，为国家制定法律和政策提供了前所未有的基础和条件。通过大数据技术可以将社会不同群体、不同阶层以及大众传媒等渠道提出的立法需求、立法建议等各类信息，以大数据方式进行重新收集、整合、分析，有利于听到人民群众更真实的呼声和要求，有利于及时回应人民群众关切，使我们的立法决策更加民主，真正实现"开门立法"；通过大数据技术对海量的数据进行分类、挖掘和分析，使我们的立法工作不仅可以了解事物的现象，而且可以更准确地把握事物的内在联系和发展规律，可以透过现象看本质，从而使我们的立法决策更加科学，更符合中国的实际。

法制办作为国务院的参谋助手单位，主要是为领导在政府法制工作方面出主意、想办法、当参谋，需要掌握大量的纵向和横向信息。立法是一项包括立法前论证、立项、起草、审议、决定、公布、备案、施行、解释、立法后评估、清理等环节的复杂活动，每一件法规的出台都需要掌握大量的信息，同样，每一件法规的施行也都会反馈大量的信息，存在着一个动态的、完整的生命周期。因此，制定一部法规，既要将其涉及的国内外情况、历史情况和理论搞清楚，也要听取各方面的意见和声音，还要关注执法的情况。站在信息的角度来看，立法的全过程既可以说是人、物的参与和流动，比如立法决策、行政执法、意见表达等活动；更可以说是一种信息的流动，比如决策资料、执法记录、意见建议等，都是一种信息的输出与反馈，可以说，立法的整个生命周期就是一个"大数据"。管理好和应用好这些数据和信息，是信息化时代助推立法质量提高的必由之路。

三、运用大数据技术助推我办业务工作的构想

经国务院法制办党组批准，我们正在落实"一库一平台"和五大类应用系统建设的规划工作，做好顶层设计，紧紧围绕我办立法审查、法规备案审查、执法监督、法律法规清理、行政复议五大项主要工作，以提高政府立法质量为目标，运用大数据的理念和技术，打通各类法制工作应用系统之间相对独立、形成信息孤岛的壁垒，实现信息的综合利用与共建共享，做到上下联动、相得益彰、相辅相成，最后形成提高立法质量的合力。

"一库"是指法制信息资源库，存储政府法制工作过程中产生和收集的与此相关的各类信息资源，这是政府立法工作"大数据"的数据总库。"一平台"是指应用系统统一基础平台，主要包括为各个应用系统的快速搭建提供的法制业务、国内外通用的标准和规范、通用的功能模块和集成开发环境等，这是政府立法工作"大数据"分析所依存的手段。五大类应用系统是指在"一库一平台"之上围绕我办主要业务工作建设的应用系统，包括立法审查办件管理信息系统（含意见征集系统、法律法规检索系统）、备案管理信息系统、法律法规清理管理信息系统、行政复议管理信息系统、行政执法监督管理信息系统，这是政府立法工作"大数据"的数据源泉。

通过"一库一平台五系统"建设，不仅将政府立法的全部工作纳入电子化流程，收集产生的各类信息和数据，而且通过语义分析等智能化手段，将每一个流程节点所产生大量的信息和数据进行加工、分析和调用，促使我们的立法工作从定性分析向定量分析转变。比如部门报送草案环节，理由是什么，实际情况是怎么样，理论界是怎么研究的，国外是怎么规定的，都要有详实的信息和数据作支撑。同时，法规的质量如何，通过执法、复议等法律实施能够反映出来。比如行政执法系统的执法记录等信息，可以看出法规在全国各地的实施效果，哪一些条文行政处罚多，哪一些制度老百姓认可，一目了然，以确定是否对该部法规进行修改和废止，同时，好的做法可为我们进行立法提供制度借鉴，不好的做法要求我们在下一步立法中予以防范和应对；行政复议系统同样如此。再比如，法规备案系统建成后，将实现法规备案工作智能化，同时，通过比对某个制度各地立法实践的差异，为全国的立法提供借鉴；法规清理系统同样如此。

总之，在大数据时代，无论是信息、知识还是机器智能，都是以数据为载体存在的。数据是对客观世界的记录，当我们赋予数据背景时，它就成为信息；信息是知识的来源，当把信息提炼出规律的时候，它就上升为知识；知识是智能的基础，当电脑、网络、机器能够利用某种知识自动判别并采取行动为人类服务的时候，机器智能就产生了。面对政府法制各项工作产生的大量信息和数据，运用大数据的理念和技术，通过"一库一平台五系统"建设，实现法规审查、法规征求意见、法规备案、法规清理、行政复议、行政执法等法制工作信息的互通互联，互为调用，形成提高政府立法质量的合力，并提高政府法制各项工作的智能化水平。