对贵州旅游业“后发赶超”现象的调查报告(第2/2页)

在具体运作上，贵州的旅游产业发展大会采取了"举办一届旅游发展大会，抓一年大会举办地"，"一地举办，全市联动"的工作方式。每召开一次大会，都要由省委、省政府出台以一个支持承办地加快发展旅游业的意见，这有利于整合各部门的力量，集中相关政策支持承办地旅游业发展。比如2010年贵州省委省政府支持铜仁地区旅游业加快发展的意见中就要求，省旅游发展专项资金要安排一定比例支持铜仁的旅游基础设施建设项目建设；同时还明确要求，省扶贫专项资金、信息产业专项资金、中小企业发展专项资金、乡镇企业发展资金、文化产业发展资金、林业产业发展资金、品牌发展资金、中小企业国际市场开拓资金、西部外经贸发展促进资金等资金要重点支持铜仁旅游产业的发展；此外还将铜仁的重点旅游项目纳入省重点项目计划，在资金、土地、政策等方面给予支持。

三是旅游产业发展大会的主要成效。旅游产业发展大会这种工作方式发端于四川，但是却成长贵州，结出硕果也是在贵州。贵州历经三任领导班子，一以贯之，连续召开八届旅游产业发展大会，在全国是独一无二的，这也为贵州旅游业的腾飞注入了强大的动力，并在实践中取得了明显成效。在旅发大会上，通过省委、省政府领导的讲话，倡导和引领贵州全省旅游产品、旅游服务体系建设和发展方式转变。更为重要的是，省委省政府确定的旅游业发展的主要思路，通过旅发大会这个平台，有效传递给了地市党委政府和相关部门，这使得全省的旅游业发展战略能够得到有效贯彻。

由于集中扶持大会举办地，因此每召开一次旅发大会，举办地的基础设施建设、旅游产业发展、环境建设都得以提早至少五年，使举办地旅游业和经济社会发展在较短时间内实现了突破性的进展。大体而言，每一届大会期间，除高速公路外，举办地都投入20-30亿元，这直接推动承办地旅游目的地建设迈上一个新的台阶。与此同时，政府的投入还吸引了大量的社会资本投入，像第七届旅发大会举办地的毕节市，就完成城市基础设施建设、交通基础设施建设、景区建设、配套服务设施建设等项目314个，总投资达到521亿元。除此之外，每一届旅游发展大会都会邀请贵州省内外主流媒体和境内外旅行商、投资商前来参会，这也使得旅发大会成为承办地重要的营销平台。因此，每次旅发大会之后，承办地的旅游业往往会进入一个高速发展的快车道。像第五届旅发大会的举办地铜仁，2009-2012年全市接待旅游总人数与旅游总收入年均增长率就达到42.09%和49.54%。2006年举办全省旅发大会以来，贵阳、铜仁、六盘水、毕节、遵义、黔南等地市州也纷纷效仿，每年召开一次本地市的旅发大会，这一综合性工作平台的效应也进一步扩大。

（四）体制机制的构建

如果说旅发大会是贵州省委省政府以强大外力推动旅游业"后发赶超"的话，贵州近几年在旅游业发展中构建的新型体制机制，则成为贵州旅游业快速发展的持续动力。从宏观到微观，主要有三种体制机制在发挥作用。

一是党委政府协同的旅游业发展领导机制。从旅游业发展的一般规律看，哪个地方对旅游业发展的统筹协调有力，哪个地方的旅游业就更容易持续快速发展。贵州很早就有相应的旅游业发展统筹协调结构，1988年，就成立了省旅游发展规划领导小组；1992年成立了贵州省旅游事业委员会；此后又成立了贵州省旅游产业发展振兴委员会。但总体来看，这些机构由于目标不明确，职能不清晰，工作内容少，在推动旅游业发展中发挥的作用比较有限。

为加快旅游业发展，贵州省委省政府2007年专门成立贵州省旅游发展和改革领导小组。这个小组由省委副书记任组长，常委副省长和常委宣传部长任副组长，组成成员包括省委宣传部、省民委、省宗教局、省交通厅、省建设局、省文化厅、省体育局、省旅游局等近40个省级机关单位、部门和9个地、州(市)人民政府及行署的主要领导。虽然这个领导小组不是由书记或省长担任组长，但是通过三位党委常委从不同职责出发齐抓共管，反而更有利于统筹各方面的资源，促进旅游业加快发展。同时，这个小组明确了审查全省旅游业发展的政策性文件；指导、协调、监督各地、各有关部门和单位贯彻落实省委、省人民政府关于旅游业发展的重大政策措施；指导全省旅游规划，协调解决全省旅游发展总体规划、风景名胜区体系规划等重要职责。这些职责确保了这个小组不是一个"花架子"，实际上成为了贵州旅游业"后发赶超"的"指挥部"。按照这种组织架构，贵州各市、县也成立了相应的领导机制。从实践运行看，这一机制在贵州旅游业"后发赶超"中发挥了非常重要的作用。2013年贵州又将"三位一体"的领导体制调整为省政府主要领导亲自挂帅担任全省旅游发展改革领导小组组长的"一把手"工程，继续强化旅游业发展领导机制。

二是部门合作的旅游业发展推进机制。高层级的旅游发展领导小组可以解决旅游业发展中的重大决策问题，但是旅游业发展的日常事务却需要部门之间的通力合作才能得以实现。贵州旅游业部门密切合作的局面不是一开始就有的，而是随着各部门对旅游业认识的深化，随着旅游业综合带动作用不断释放而逐渐形成的。旅游业主要是通过引入市场的力量来带动发展，市场的规则往往是更有效的规则，也是更持久的规则。特别对贵州这样欠发达的省来说，由于省内居民收入偏低、消费力较弱，通过发展旅游业引入省外游客来贵州进行消费，为贵州各行各业的发展提供了新的机会，也为各个部门的工作构建了一个新的平台。也正因为如此，在省委省政府的领导下，在旅游部门对旅游综合作用不断的宣传下，各相关部门和旅游部门的合作越来越紧密，对旅游业发展的支持力度也就越来越大。

在文化方面，文化自信更多是由于市场自信。比如过去安顺屯堡旅游业发展之前，当地40岁以下的妇女几乎都不穿传统服饰；旅游业发展起来后，当地人因为发现穿上传统服饰后东西都要好卖些，因此大多自愿地穿上传统服饰。贵州地域文化丰富，但像花灯戏、侗戏、布依戏、彝族的"撮泰吉"等数量众多的地方戏过去因为长期无戏可演，正面临消亡的困境。尽管文化部门通过申请"非物质文化遗产保护名录"、成立地方戏剧创作中心等方式保护、整理和抢救地方戏剧文化，但是面对现代大众文化的冲击，效果并不理想。但像屯堡的地戏却通过旅游这一载体再次焕发了生机。文化部门由于逐渐认识到旅游的这种独特作用，也开始尝试与旅游部门进行更多的合作。贵州是全国乡村旅游发展很早、产品和市场成长较快的省份，乡村旅游作为贵州省旅游产业重要组成部分和特色产品，也被纳入了世界旅游组织和国家旅游局加快推动乡村旅游发展的重点观测示范点。通过发展旅游业，特别是乡村旅游业在贵州产业化扶贫方面发挥了突出的作用。"十一五"期间，贵州共有42万贫困人口通过发展旅游业致富。在西江苗寨村，来自旅游方面的收入占到村民全部收入的70%以上。开阳县的禾丰乡通过发展乡村旅游，使贫困人口从7、8千人减少为几百人。2011年，扶贫办主动联合省委政策研究室、省旅游局专门出台了《关于大力实施乡村旅游扶贫倍增计划的意见》，并明确"十二五"期间，财政扶贫资金每年安排不低于1亿元、省级旅游发展专项资金安排不低于1500万元，用于实施乡村旅游扶贫倍增计划，帮助有条件的地方贫困农民发展乡村旅游。在体育方面，贵州体育部门与旅游部门都深刻意识到，发展体育旅游是既可以增强游客参与性和体验性，丰富旅游的内容，同样也可以充分发挥贵州独特的资源优势，推动特色体育产业发展。比如，体育部门高度重视打造山地户外体育旅游休闲基地，并将其作为推进贵州体育产业创新发展的重要载体，同时体育部门也主动通过与旅游部门共同举办民族体育旅游节等方式，将丰富的民间体育活动与旅游业发展紧密结合起来。此外，宣传、发改、财政、建设、交通等部门对旅游业发展的支持力度都在加强，从而大大增强了贵州旅游业"后发赶超"的合力。

三是因地制宜的旅游景区管理创新体制。贵州高度重视旅游景区管理体制问题，早在1999年，就由省政府专门出台了理顺旅游景区体制的文件。不过由于旅游景区涉及到的利益关系非常复杂，贵州在推动旅游景区管理体制改革方面也面临不少困难。

最近几年，通过不懈努力，贵州在一些旅游景区探索新型的管理体制取得了突破，并在旅游业发展中发挥了积极的作用。这其中比较典型的是毕节百里杜鹃景区的管理体制创新。毕节地区的原始杜鹃林过去分属大方、黔西两县，由于管理体制不顺、投入严重不足，基础设施建设、配套产业培育、对外宣传促销、经营管理服务缺乏统筹规划，旅游长期处于粗放管理、无序经营状态。2007年，贵州省委、省政府决定将地跨毕节地区大方、黔西两县涉及百里杜鹃花区的部分乡镇及村组单独划出实行统一保护和开发；并组建了百里杜鹃党的工作委员会和管理委员会，作为原地委、行署正县级派出机构。几年来，基于"跨县组合、封闭运行"的发展模式，百里杜鹃管委会对托管区域实行统一领导和管理，基础设施建设取得了重大突破、旅游功能迅速完善、品位大幅提升、对外知名度和影响力不断扩大、综合经济实力明显增强，旅游综合收入也从新区成立之初的0.21亿元增长到2012年的30.38亿元，增长了143.6倍。

（五）旅游项目的建设

我们通过调研发现，贵州旅游业的"后发赶超"是有针对性的、突出主要矛盾进行的赶超，不是撒胡椒面似的齐头并进。与许多经济发达、旅游接待设施完备的地方不同，贵州作为欠发达地区，旅游业发展的最大"瓶颈"主要是旅游供给能力的不足。因此，贵州高度重视旅游项目建设，旨在通过快速提高旅游业发展的硬件水平以尽快形成旅游产业规模。从这个意义上讲，贵州旅游业的"后发赶超"过程，实际也是贵州旅游供给能力大幅提升的过程。针对贵州旅游业发展的主要矛盾，2007年，省委和省政府办公厅专门下发了《关于加强旅游基础设施建设的意见》，提出要以交通、景区设施、综合配套设施、环境建设设施和接待服务设施为重点，基本建立起与贵州旅游业发展相适应的旅游基础设施体系。此后，在推动旅游硬件建设方面，贵州大体经历了两个侧重各有不同的阶段。

第一个阶段是2010年之前，重点是抓交通建设。在短短两三年的时间里，贵州做出了一系列推进交通建设的重大决策。特别是2008年贵阳至广州快速铁路的开工建设对贵州旅游业的持续快速发展具有极其重要的意义。此外，贵阳至成都、重庆、昆明、长沙的快速铁路正在积极推进；到2015年，贵阳通往全国的7小时的快速铁路交通圈将基本形成，这无疑将大大改善贵州旅游业外部的通达条件。在这期间贵州还大力推进省内高速公路建设，到"十二五"末，贵州的高速公路总里程将超过云南。高速公路建设的迅速推进，使得省内交通状况大大改观，这为贵州作为山地旅游目的地的整体崛起打下了良好的基础。除此之外，贵州特别重视交通主干线与景区公路连接线的建设，比如在黔东南和铜仁的梵净山实施了旅游环线公路建设项目，贵州还结合县县通高速公路体系建设，积极谋划改善重点景区的可进入条件。

第二个阶段是2010年之后，重点是抓旅游吸引项目建设。在2010年4月的贵州省旅游工作会上，省委领导就明确提出要围绕自然景观、风景历史、民族风情文化抓好一大批旅游项目建设，贵州的旅游项目建设因此进入一个快车道。2013年3月，省政府办公厅又专门下发了《贵州省100个旅游景区建设2013年工作方案》，提出了"规划引领、有序推进、滚动发展、定路线图、定工作量、定时间表、定责任人"的工作原则，并将100个旅游景区按照景区提升、旅游文化综合体、主题旅游、旅游村镇分为四类，同时首选了20个景区予以优先打造。通过一系列强有力的手段，贵州旅游景区数量和质量都有了明显的提高。这为贵州旅游业的"赶超"奠定了坚实基础。

为保证旅游项目的快速推进，贵州采取了一系列措施，比较典型的有：

第一，抓旅游规划。贵州在旅游业发展中，一直强调"先规划、后建设"。其2012年编制的《贵州生态文化旅游创新区产业发展规划》，重点突出了项目化、实物化的特点。此外，在旅游规划中，贵州反复强调要引入现代旅游理念、渗透旅游要素、强化旅游功能，体现规划的科学性；重大项目建设要有战略眼光，要预留发展空间，注重规划的长远性；并要求严格按照规划实施，确保项目落地，以此体现规划的权威性。此外，各地旅游投资项目也能按照《全省100个旅游景区建设规划导则》的要求编制景区规划，较好地保证了旅游景区开发的水平。

第二，抓项目投资。贵州经济欠发达，因此资金投入对旅游业的"后发赶超"至关重要。一方面贵州从有限的财力中最大限度挤出资金支持旅游业发展，同时也通过积极争取国家投资支持，整合部门资金等方式，加大政府对旅游基础设施项目的投入。另一方面，贵州还按照"舍得别人发财，求得自己发展"的理念，积极引入社会资本投资旅游业。比如，贵阳市为推进旅游重点景区项目建设，2013年整合了市级财政资金6610万元，并招商引资36亿元。赤水市政府则加强与各类金融机构的沟通协调，与国开行、工商行签订了50亿元的旅游产业发展战略合作协议。铜仁市则成立了国有资本为主导的、股权多元化的铜仁梵净山旅游开发投资有限公司，对梵净山旅游资源尤其是土地资源进行整体投资与开发。

第三，抓项目落实。为推动旅游项目落地，贵州建立了领导协调机制，将各级旅游发展和改革领导小组作为抓落实的主体，对重大旅游项目实行领导分工负责制。同时建立了项目督促检查机制，并形成了职能部门服务承诺制、首问负责制、限时办结制、责任追求制等配套制度。为推进100个旅游景区建设，贵州还实行"月调度、季检查、半年通报、年度考核"，并每季度向省政府常务会议汇报工作推进情况。

三、贵州旅游业"后发赶超"过程中可能出现的问题

贵州通过一系列有力的举措，初步实现了旅游业的"后发赶超"。但我们通过调研也发现：贵州下一阶段继续"赶超"过程中，依然面临不少的问题。这些问题如果不能处理好，将影响贵州旅游业持续健康的发展。

一是如何保证发展战略一以贯之。我们认为，贵州旅游业目前的发展战略是有利于贵州旅游业快速发展的。贵州旅游业总体水平还不高，因此这一发展战略还需要坚持十年甚至更长的时间，才能真正见到大的成效。贵州已经在八个地市举办旅发大会，高层对是否还需要继续通过政府强力推动的方式来发展旅游业存在一定的疑虑。此外，贵州第十一次党大会提出了每年的经济增长速度高于全国、高于西部地区平均、高于贵州以往水平"三高于"的目标，并突出强调"工业对经济的拉动作用显著提高。"在这样的背景下，贵州有可能因为更加重视工业，而弱化对旅游业的支持力度。旅游工作是一个长线工作，最怕半途而废。抓旅游需要一抓到底，坚持之以恒才能见到突出的成效。因此，我们支持贵州旅游业的发展首先需要继续增强贵州发展旅游业的信心，鼓励贵州坚持目前的发展战略，同时帮助贵州在旅游业发展的战术或方式上进一步优化，从而使贵州旅游业的"后发赶超"持续下去。

二是如何逐步将市场机制的作用更好发挥出来。作为欠发达地区，贵州在启动旅游业发展早期更多强调政府的引领作用是符合发展实际的。但如果政府在旅游业发展中一味大包大揽，则有可能抑制市场在资源配置中的基础性作用，同时也可能造成投资效率低下等方面的问题。更为重要的是，在党十八届三中全会更加强调发挥市场决定性作用的背景下，如果找不准政府和市场应该扮演的角色，贵州推动旅游业发展的方式也容易受到各方面的质疑甚至诟病。随着贵州旅游基础设施的不断改善、投资环境的逐渐好转和市场经济的进一步完善，如何科学引领旅游业发展，如何更好地发挥市场机制的作用将是贵州旅游业下一步发展中需要认真思考的问题。此外，2014年贵阳举办全省旅游产业发展大会之后，贵州九个地市都举办了一次旅发大会。我们认为：在当前贵州旅游业"后发赶超"的关键时期，政府用旅发大会推动工作的方式依然必要，但是新一轮旅发大会的方式要创新，要更有效地把政府和市场"两只手"的作用同时发挥出来。

三是如何应对旅游业发展可能对生态和文化发展的冲击。从理论上讲，保护好旅游资源就是保护旅游业发展的命脉，保护旅游资源是发展旅游业的应有之义。但是随着贵州旅游业往广度和深度发展，保护旅游资源的任务和压力也会越来越大，这就需要贵州严格按照《旅游法》第二十一条的要求，投入更大的精力来将旅游资源的保护和开发利用有机结合起来，否则容易从根本上动摇贵州发展旅游业的战略。当然从道理上讲，任何发展都会对环境造成一定的影响。要绝对的保护环境，除非不发展。总体上看，旅游业是对环境影响相对较小的产业，但由于规划、开发、经营以及监管不力等方面的原因，也难免会出现破坏生态和文化资源的个案。因此我们要帮助贵州把可能出现的个案与旅游业发展对生态和文化的促进作用区别开来，通过做好向社会的解释工作，以增强社会各界对发展旅游业的支持。

四是如何处理好大干快上与精细化发展的关系。经过多年的努力，贵州旅游业已经呈现出加速发展的势头。在各方发展劲头很足的情况下，更需要注意推动旅游业的精细化发展。总体上看，贵州目前在旅游项目上还是有"贪大"的倾向，但从贵州自身的资源禀赋看，更应该多发展一些"小而精"、"小而美"的旅游项目。调研中我们也注意到，贵州一些景区为贯彻星级、A级景区建设标准，在一定程度上损害了其旅游业发展中颇具特色的东西。此外，我们也注意到，贵州在大干快上的同时，"同质化"的苗头已也开始显现。比如都是"一拨轰"地开发苗寨、侗寨，造成了旅游产品"左右互博"，影响了旅游业的持续健康发展。未来我们需要帮助贵州更深入地挖掘生态、文化资源内涵，把特色化、差异化、个性化放到更加突出的位置，避免低水平竞争。

五是如何在高强度投资的同时控制好投资风险。作为相对落后的地区，贵州旅游业要搞上去，确有必要加大投资的力度。但贵州作为欠发达地区，经济实力和财力都相对有限，偿还债务的能力也相对较弱。目前，贵州在全面推进旅游项目建设中，资金紧张的问题也比较突出。一些地方的旅游投资项目由于资金不到位，工程进展缓慢，甚至有造成"烂尾"工程的隐忧。从全国来看，地方负债率高是一个普遍的问题，目前国家层面通过"放松银根"来刺激经济的政策空间非常有限，这意味着建设资金紧张，融资成本增加的态势在短期内很难改变。未来贵州在大力推进旅游业"后发赶超"的过程中，如果不能很好地统筹考虑投资与风险的问题，提高投资的效率，优化投资的时序，改善投资的结果，有可能会对贵州旅游业的持续发展带动很大的冲击。

尽管贵州旅游业"后发赶超"过程中存在一些问题和隐忧，但是我们认为，贵州旅游业的"后发赶超"在总体上是成功的，贵州旅游业的发展值得继续总结，继续关注。