基层审计队伍职业化建设路径探析

基层审计队伍职业化建设路径探析

--对扬州市县审计队伍职业化现状的调研和思考

职业化（Professionalization），是现代化过程中的必然产物，其主要用途是提高劳动生产率，保证工作的品质达到一定的标准。可以说，职业化是事业发展的核心竞争力。按照党中央和国务院对"完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权"的要求，结合审计工作自身特点和审计事业不断发展变化的需要，结合扬州地区审计干部队伍职业化的现状，对加快推进地市级以下审计机关干部队伍职业化建设作出几点粗浅的思考。

一、未来审计职业化建设的主要内容和特征

根据字面意义理解，"职业"指的是工作岗位；"化"指的是动态发展，"职业化"即将工作转变为某种性质和某种固定形态。因为任何一种职业形成和发展都离不开职业认同和制度完善，因此，"职业化"实质上就是一种职业经过一定的程序逐步形成和被社会认可的过程。

（一）审计职业化建设的主要内容

所谓职业化，主要追求四方面内涵：一是以"人事相宜"为追求，优化人们的职业资质；二是以"胜任愉快"为目标，保持人们的职业体能；三是以"创造绩效"为主导，开发人们的职业意识；四是以"适应市场"为基点，修养人们的职业道德。

根据上述定义，可以推导出审计职业化建设的主要内容：一是完善的审计职业资质管理制度，优化审计人才准入、管理和退出管理；二是完善的审计业务后续教育制度，建立终身审计职业培训体系；三是完善的职业晋升激励制度，优化审计人才职业等级管理；四是完善的职业纪律奖惩制度，提升审计队伍职业道德修养和核心价值观重塑。

（二）审计职业化程度的属性特征

根据社会学家库尔特根提出的职业化特征理论，结合职业化建设内容，可以得出审计职业化程度地属性特征：一是5个一般特征；二是5个社会特征；三是3个客体特征，如表1所示：

类别

职业化特征子目

职业化建设内容

一般特征

1.1是否有一套建立在一定理论基础上的职业技能

职业准入资格方面

1.2是否需要一定的广泛而严谨的培训才能胜任

1.3是否需要通过考试展示其执业胜任能力

1.4是否有专业的协会来代表和组织众多的职业人员

职业管理考评方面

1.5是否有职业道德准则来维护和约束职业纪律

社会特征

2.1国家审计提供的职业服务是否具有利他性

2.2国家审计所在的职业领域是否具有权威性

2.3国家审计职业资格是否需要认证或是社会认可

职业等级管理方面

2.4审计职业人员素质结构是否与提供服务相适应

2.5审计职业人员是否能享受与付出相应的劳动报酬

客体特征

3.1国家审计主体与客体之间是否存在受托责任关系

职业纪律监督方面

3.2国家审计主体是否能公平服务于各类客体

3.3国家审计开展审计项目时是否能保持独立

表1：国家审计职业化程度属性特征分类分析表

（三）审计职业化程度的效用体现

探索一项职业是否有必要实现职业化以及职业化实现的途径，除了要理清职业化建设的主要内容是什么，还需要进一步分析职业化的作用体现，即工作效用。而工作效用等于个人能力和职业化程度的乘积，职业化程度与工作效用成正比，即：工作效用＝个人能力×职业化的程度，如图1所示：

图1：职业化程度与工作效用分析图

如上图所示，如果审计队伍整体业务能力和综合素质都很强，但审计职业化程度不够，审计事业发展的总体效用只能打折。有时，审计干部会有"怀才不遇"的感慨，实质上是审计职业化程度不高造成。

二、扬州市县审计队伍职业化程度分析

近年来，随着国家审计社会影响力的扩大，市县审计机关干部队伍逐渐壮大，人才结构得到改善，本文通过调查扬州市县审计机关队伍（1个市级行政机关和6个县级行政机关）发展现状，对照审计职业化建设的主要内容和属性特征，分析市县审计机关职业化程度与发展需求：

（一）职业准入资格方面

数据显示：该市审计机关工作人员238人，从专业背景来看（如图2），其中会计审计类专业背景的100人，经济类49名，管理类21名，法律类13名，工程类27名，计算机类8名，其他专业背景20名；从人才来源来看（如图3），其中应届高校毕业生参加公务员公开招考进入审计机关的46人，社会人员（主要是往届高校毕业生）参加公务员公开招考进入审计机关的96人，军队转业复员到审计机关的18人，从行政机关调入的49人，从企事业单位调入的29人。

图2：审计人员专业结构情况图

图3：审计人员来源结构情况图

从上述数据可以看出，该市具有会计审计专业背景的干部比重并不高，也就是说，不到半数的从业人员是经过严谨而系统的专业技能培训走上工作岗位的；另从来源结构来看，通过选拔考试进入审计机关的干部过半，可见该市审计干部队伍中坚力量是具有专业背景的审计人才。

（二）职业管理考评方面

一是业务组织管理。国家审计主要通过审计学会组织的理论研讨，来推进和指导业务工作。而审计质量由各业务处室、法规处室以及业务会议分阶段负责，监察室跟踪督查。目前，该市已制定并执行如《审计项目审理工作流程》等业务质量控制制度并已实现审计项目审理全覆盖。

二是业务考评体系。该市业务考评体系主要围绕审计业务能力、审计工作实际来设计，包括"完成审计任务"、"审计项目质量"、"审计信息化"、"审计项目档案"和"审计统计台账"五个方面的内容，以日常工作完成情况为主要考核目标，采用超额完成加分制，量化审计干部业绩。

可以看出，市县审计机关在系统更新审计技能理论和管理审计干部职业道德准守方面较为空白，考评体系以完成基础日常工作为主，缺少促使审计队伍不断提高业务水准和审计质量效率的导向指标。

（三）职业等级管理方面

审计质量是审计工作的生命线，而审计项目的质量如何，归根结底取决于审计人员的业务水平，取决于基层审计机关的人才结构。数据显示：从年龄结构来看（如图4），截至2014年底，全市审计机关30岁及以下的65人，31至40岁的52人，41至50岁的66人，51岁以上的55人；从学历结构来看（如图5），硕士研究生学历人员15人，本科学历人员177人，专科学历人员42人，专科以下学历人员4人；从专业技术资格来看（如表2），具有各类专业技术资格的165人，占总人数的69.33%。其中，高级资格人员25人，中级资格人员109人，初级资格人员31人。

图4：审计人员年龄结构情况图

图5：审计人员学历结构情况图

高级审计师

中级审计师

初级审计师

人数

占具有技术资格人数

占全体工作人员人数

人数

占具有技术资格人数

占全体工作人员人数

人数

占具有技术资格人数

占全体工作人员人数

25

15.15%

10.5%

109

66.06%

45.8%

31

18.79%

13.03%

表2：审计人员技术职称结构表

从上述数据可以看出，该市审计干部平均年龄在45岁左右，是一支年富力强的审计干部队伍，其中有高达80%的干部接受过本科以上的学历教育，具备坚定的政治素质和行政能力。虽未建立严格意义上的职业等级管理体系，但持有技术职称人数过半，已具备建立体系的人才基础。同时，高级职称持有者比重不高，说明职业等级管理概念在该市审计干部执业过程中并不受重视。

（四）职业纪律监督方面

独立性，是审计工作的灵魂，一方面能保证审计人员无偏见地开展审计业务；另一方面能保证审计机关不受审计体制和行政因素干扰，无保留地出具审计意见，审计机关只有加强职业纪律监督，才能塑造国家审计良好形象。

目前，该市主要通过审前公示、廉政回访、分级审理和纪检监督这四个方面开展职业监督和保证审计公平独立。审前公示和廉政回访，保证审计干部全面接受被审计单位监督；分级审理，保证业务质量在不同环节由不同岗位职责的责任人审理掌控；纪检监督，保证机关内部有独立部门专门开展内部纪律监督工作。由此可见，虽然市县审计机关因体制和经济的因素并不能实现绝对的独立，但有热情和信心努力朝着"充分独立"这个目标循序渐进。

三、基层审计干部队伍职业化发展的制度设计

早在2008年，刘家义审计长在中国审计学会理事论坛上就曾指出，要弄清审计职业化的涵义和标准，以及资格和条件，尽快推进审计职业化建设。2014年，国家出台的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《国务院关于加强审计工作的意见》都明确提出要"推进审计职业化建设"，这表明"审计职业化"是当代中国审计制度改革的重要内容，是未来审计队伍建设的发展方向。

相较于上级审计机关的人才结构和管理体制，可以说，审计队伍的薄弱环节在于基层审计机关，推进审计职业化建设的关键在于完善基层审计机关职业化发展机制。通过调查和思考，现就推进基层审计干部队伍职业化发展，提出如下五个方面的建议：

（一）完善专业人才准入机制

随着传统审计逐步转型，中文、法律、计算机和工程等专业人才需求的增加，结合审计队伍专业结构复合性和审计个体知识结构复合性两方面要求，在人才准入环节应体现学科专业优化配置和专业知识的补充配置。基层审计机关在招考、转调等人才引进环节，一是应强调《审计法》中赋予审计人员的职责、业务和权利，就忠诚、独立、公正等审计核心价值观进行宣誓；二是应明确初任审计工作的资格和条件，具备各专业领域学历证明或职业资格证书等；三是应注重追加专业知识的测试考核，将行政综合素质与审计业务技能相结合，挑选引进审计人才。

（二）完善后续教育培训机制

为适应兴起的公共资金绩效审计、计算机辅助审计、联网审计、政策执行审计等，改造现有基层审计机关队伍专业结构迫在眉睫，主要途径是完善后续教育培训机制，有针对、有分类、系统地开展业务知识技能更新：一是完善在职教育制度，放宽新进人员专业视野，在原有专业基础上再修其他专业知识，特别是公共管理、社会治理和政府绩效等基础知识；二是完善定期培训制度，通过和高校合作开展脱产式教育培训，系统部署在职人员专业技能更新；三是完善专家合作制度，通过评价和选择经特殊训练或经验丰富且审计需要的外部专家，建立专业领域合作人才库，协助提升审计质量。

（三）完善职业道德约束机制

基层审计机关对审计队伍职业道德的约束，不应仅存在于制度印发执行和纪检监察回访等外在手段，还应将建设职业道德、遵守职业道德约束在审计工作人员的行动中，成为根深蒂固的本质反应，基层审计机关要构建道德"自束"机制，一是严格依据国家审计准则制定职业行为控制措施，全过程管控监督审计干部职业行为；二是将职业道德执行情况纳入年度考核体系中，采用一票否定原则，强化审计干部遵守职业道德、敬畏职业道德；三是积极开展职业道德理论研讨，通过全员参与，充分理解并认同审计精神伦理和实务伦理，完善审计职业道德价值观。

（四）完善主审资格管理机制

完善主审资格管理机制，有利于提升审计干部主审责任意识、技能意识和业务创新意识，避免出现审计现场拖沓，审计质量不高等问题：一是要明确主审资格筛选要求，根据项目体量分类明确各类审计项目主审资格，如大型行业调查项目，应从高级审计师或工作有十年经验的审计师中择优选择；二是要建立主审控制技术标准，需要根据国家审计准则，针对审计实施过程中各技术环节设定技术目标、内容和规范，控制结果连同审计成果提交局业务会议审定，用做干部业绩考评；三是要完善主审业绩考评体系，将之与年度绩效考核、职位资格晋升等制度结合起来，形式可以多样、但要注重评选过程公平独立，并结合审计业务工作实际开展。

（五）完善等级考评激励机制

要建立于职业化管理相配套的激励机制，以促进审计人员的忠诚尽职和职业发展，主要包括对各类职业资格的人员待遇、考核办法、奖惩措施等。在国家审计准则第22条、第196条关于建立业绩评价考核和奖惩激励、审计项目质量检查评优的基础上，参照法官职业等级制度，一方面可以将审计干部分为助理审计师、审计师、高级审计师、主任审计师，并享受相应的行政级别待遇，明确相应的审计人员职责；另一方面基层审计机关应探索与职业等级相适应的"等级能力评价和淘汰"制度，通过评价限期完成的审计项目量、优秀成果量、学术科研量等，实现各等级层次间流动性竞位，让审计干部"怀才得遇"、"有为有位"。