农业经营方式突破的实践与思考——农业生产“全托管”的实证研究

农业经营方式突破的实践与思考

--基于南通市农业生产"全托管"的实证研究

前言：农村大量劳动力离土离乡，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势越来越明显。南通市农业生产"全托管"成为开展社会化服务、解决诸多难题的有效方式。本课题对"全托管"的内涵特点进行了全面的解析，与土地流转进行比较，分析其利弊。在推进过程中注意内因外因的作用，促进健康发展，对大部分地区具有可复制性、可操作性。今后如何发展，提出前瞻性的思路。

随着工业化、城镇化深入推进，农业经营格局正在发生重大变化，农业发展不仅要面对"谁来种田"的现实问题，更要应对"怎样种田"的深层难题。如何创新农业经营机制，突破农业经营方式，这是"三农"新形势下，必须思考回答且亟待突破的课题。近年来，南通市积极探索"全托管"等社会化服务有效方式，推动现代农业的蓬勃发展。

一、农业生产"全托管"服务模式概况

"全托管"是指由专业化的服务组织为种地农民提供从种到收乃至销售等贯穿生产和经营全过程的"保姆式"服务。

从2012年开始，"全托管"无论是经营主体数，还是经营规模、服务农户数发展速度较快（图1）。这种新型农业经营模式，已经成为农业生产发展的共识。到2014年底，"全托管"服务主体569个，服务面积30.45万亩，服务农户7.11万户，服务收入1.18亿元，主体年均纯收入20.8万元，直接增加农民收入3.48亿元，规模化生产使6000多亩田埂废塘变成良田，增产粮食3.6万吨，为粮食十一连增奠定了基础。"全托管"实现了全市农业乡镇全覆盖，不仅解决了新形势下农村发展的诸多难题，而且有力促进了农业机械化纵深发展。

图1

人民日报、中央电视台、新华社、半月谈、新华日报、江苏电视台等央媒和省媒聚焦南通"全托管"。南通的做法引起中央和省的关注，省委省政府《关于全省"八项工程"推进情况的督查通报》认为，南通农业生产"全托管"经营模式，提升了农业社会化服务水平。省委政策研究室专门来南通调研，省委副书记石泰峰赴南通视察，农业部韩长赋部长来通调研时给予了充分肯定。人民日报两次报道了南通"全托管"先进经验之后，"全托管"写入中办发[2014]61号文件中加以推广。

农业生产"全托管"有如下特点：

一是全程化。近年来，南通市以现代农机装备为基础的专业化服务能力增强，如耕种、统一育供秧、播插、统防统治、收割等单一服务。"全托管"把各个生产环节包揽下，由"阶段式"服务向系统的"全程化"服务方向发展。

二是机械化。"全托管"经营主体，依靠大量的机械替代农村劳动力。"全托管"一个明显的标志就是全程机械化。据统计，南通市"全托管"及其它规模作业经营主体4165个，拥有农机具总数48686台/套，其中，收割机2218台，大中拖2299台、占全市总拥有量的39.67%，插秧机3435台、占全市总保有量的30.23%。为提高粮食烘干能力，在全市加大资金引导，积极发展粮食烘干中心，目前"全托管"服务主体建设区域性烘干中心86个，拥有烘干机械340台。

三是专业化。"全托管"经营主体是具有一定软实力的专业团队。他们不仅拥有科学种田的技能，还具备了经营管理能力，熟悉相关政策法律法规。把推进"全托管"服务与新技术、新机具推广结合起来，引进先进生产要素和注入农业经营管理。"全托管"将农机与农艺紧密而有机结合起来，发挥出了1+1＞2的效应。

四是高效化。《人民日报》评论认为：南通市的农田"全托管"不但稳定了粮食生产，而且让农民和经营主体各得其所获利可观。这是一种好的尝试。"全托管"模式的可贵处在于，依托专业化的组织生产和服务，它让种粮者和拥有土地承包权的农民都有利可图。

五是多元化。具有农机服务能力的主体都可以成为"全托管"经营主体。南通市4165个"全托管"及其它规模作业经营主体，其中，农机合作社376个，社员数32550人；各类家庭农场1927个；农机大户1745个；农机规模作业的其他服务组织117个（如图2）。

图2

二、与土地流转经营的区别

根据农民获利的形式不同，分为"实物型"全托管和"货币型"全托管。"实物型"全托管：农民收益通过实物体现。农民将土地交给服务主体全程打理，每亩支付1200~1450元的托管费，服务主体向农民承诺农作物保底产量，收获物全部归农民。"货币型"全托管：农民收益通过货币体现。农民将土地交给服务主体打理，每亩获得托管收益1200元左右，收获物归服务主体。

表面上看，"货币型"全托管与土地流转经营似乎是一样，其实是有着本质区别：

区别之一：服务主体要求不同。前者侧重具备为农户提供专业化的服务能力，是有资质的"田保姆"，后者则侧重资源整合。如皋市石庄镇洪港村从农民手中流转土地722亩后，将这些土地全部委托成梅植保专业合作社"全托管"。土地流转和"全托管"是两个不同的主体，两个主体有时也可以合二为一。

区别之二：经营行为约束不同。前者拥有粮食等生产的能力，所以主要经营内容是粮食作物。后者容易放弃收益明显低于经济作物和园艺作物的粮食作物，而改变土地用途。出现"非农化""非粮化"倾向。

区别之三：农民收益形式不同。"全托管"服务有两种形式：实物型和货币型。货币型"全托管"，农户收益通过货币来体现。经营主体将农民的土地合并集中打理，土地收获物归经营主体所有，经营主体以货币化的形式给予农民每亩150~1200元不等的收益。收益形式，农民可自由选择。后者绝大多数以土地流转费体现。

区别之四：服务经营目标值不同。前者必须要有一定服务收入，才能维持健康发展，因此对服务要求较高。后者因为有雄厚的资本支撑，为了追逐利润，要么竭泽而渔，要么闲置搁荒。

三、"全托管"取得的主要成效与存在问题

（一）主要成效

农业生产"全托管"的成效，已经为我市近年来的实践所证明，其蕴藏的潜力巨大。

一是化解"谁来种地"的矛盾。我国有近2.7亿的农民工在城市打工，他们赖以生存的主要生产资料不再是土地。农村"谁来种田""怎样种地"是未来农业的一大忧患。南通市700万亩耕地中，若不不推广"全托管"，至少有二三十万亩无力耕种，农地的非粮化甚至抛荒倾向日益严重，给粮食安全带来隐患。家庭经营有了"全托管"服务，能够适应不同的农业生产力水平，既兼顾传统农业，又适应现代农业，有效解决未来"谁来种地"的难题。

二是保障粮食产量质量双安全。较好地解决"种好田"的难题。"全托管"的推进，能够有效防止土地抛荒、土地非农化非粮化倾向，保证粮食种植面积不减少。通过"全托管"经营主体规模经营、科学种田，能够保证粮食高产增产，从而有效支撑国家粮食安全战略。在省政府表彰的全省种粮售粮大户中，我市有7位榜上有名，其中，5人为全托管经营主体负责人。

三是实现种地农户与经营主体双赢。"全托管"不但稳定了粮食生产，而且让农民和经营主体各得其所。569个"全托管"经营主体年总纯收入达11835.2万元，平均每个主体年纯收入达20.8万元，平均每亩收益388.7元。2014年直接增加农民收入3.48亿元，其中，农民被反聘劳作增收4752万元。农民将土地委托给"全托管"经营主体打理，除拿到从土地里可得到的净收入以外，还可以摆脱土地的束缚，从事二三产业，获得资本性、工资性等收入，提高收入水平。

四是缓解生态环境压力。托管田块使用农药次数比普通农户少30%，减少了过度喷洒农药对环境的污染。做到控时、控肥、控药、控害，实现农产品品质安全和环境保护的目标。托管田块全面实现秸秆机械化还田等综合利用，减少了秸秆焚烧，缓解了环境压力。粮食烘干服务中心推广使用生物质能源，节约了能源，减少了污染物的排放。不少的全托管经营主体注册了商标品牌，赢了市场的青睐。

五是探索适度规模服务新模式。农民向"全托管"主体转移土地经营权，实现了家庭联产承包"分"的优势与土地规模经营"统"的功能的最佳组合。"全托管"通过扩大服务的规模，解决了土地规模散碎不易集中连片的规模经营难题，弥补了农民不愿意轻易放手土地的问题，连片规模经营，适宜大中型机械作业，便于科学施肥、施药、灌溉管理，减少农业用工量，探索出一条适度规模服务的路子。

六是促进新型农业经营主体发展。"全托管"符合南通农村现阶段的生产力水平与老百姓认知程度，也完全符合习近平总书记提出的"培育新型农业经营主体"的要求，具有很好的普适性、复制性和推广性。

（二）存在问题

"全托管"尽管优势明显，但并不是完美无缺的，自身还存在着一些问题，如从事的粮食生产，其效益远远赶不上花卉苗木，也比上不高效设施农业。社会效益再高、生态效益再好，由于趋利性，在市场法则下，则会处于下风。"全托管"服务与农民的要求有差距。特别表现在"实物型"上，服务主体的作业行为比较难获得农民的认可，影响了"全托管"发展的群众基础。

除了自身的不足以外，还有外在因素的制约：

一是"全托管"经营主体后备力量青黄不接。农业机专业合作社、农机专业大户是"全托管"的生力军。农机户数量较多，但农机专业大户数量较少，以如皋为例，全市农机固定资产在20万元以上的农机专业大户仅占农机户总数的8.6％。农机合作社运行质态不高，服务的领域不宽。

二是土地分散且价高影响"全托管"服务的扩展。南通人均耕地不足1亩，土地田块大小、高低、地力、水系配套保障程度不等，影响了"全托管"服务的推进，加之农业基础设施跟不上，给机械作业，特别是大型农业机械作业，带来不便，影响了机械作业效率。土地流转费用是农民接受"全托管"的参照数，价格过高增加了服务经营主体的风险，阻碍了"全托管"的发展。

三是各种风险并存。"全托管"取得成效显而易见，但容易忽略风险的存在。受自然、市场、金融、人为因素的影响，风险在不断加大。如果一旦出现较大的自然灾害或市场风险，"全托管"服务主体难以承担，且承诺给农户的收益也难以保证，容易引发社会矛盾。

四、内外因分析

（一）内因是事物发展的根本原因

事物内因是事物发展的根本动因。"全托管"经营主体是有资质的"田保姆"，无论是农机装备结构、装备数量等硬件建设上，还是科学种田、管理能力等软件建设上，都要具备较高的水平，这样才能承担全程专业化的服务。南通市在引领发展过程中强调"五有"：有200亩以上的托管规模、有与农户签订的规范的书面合同、有详细的机具清册、有完整的作业清单和有合理的财务收支明细。对机具要求是，拥有一定作业能力的机具设备，并对机具种类、型号、牌证号、机主及联系电话等逐一登记在册。

"全托管"经营主体靠什么去作业，显而易见，要靠大量的机械替代农村劳动力。必须与先进的生产手段相匹配，与农业社会化服务水平相适应，在这个过程中，农机合作组织担当起主力军作用。一定数量的先进农机具，是新型农业经营主体雄厚服务实力的支撑，他们通过整合各类资源，积极参与土地流转，开展适度规模经营，放大机械要素替代的规模效应。

（二）外因是事物发展的必要条件

第一，切忌"赶鸭子上架"。"全托管"是经历一段时间、甚至是漫长的时间，逐步发展起来的。最初可能是一二个生产环节中开展服务，在这基础上慢慢发展而成。绝不可以拔苗助长，不能脱离实际把"灰姑娘"一夜之间就变身为"公主"。在对引导"全托管"经营主体开展服务时，要坚持引导在先，成熟一个发展一个。

第二，兼顾"多赢"。走出"效益高--服务优"良性循环的路子。发展之初，政府要积极引导，但主要还有待于市场的检验。在服务和被服务中，各方均有利益可图，这样才有强大的生命力。忽视哪一方，都会使这一经营模式夭折。在农民收益、服务质量等标的上，双方通过充分协商而定，对双方的权利和义务进一步明确，保证双方的利益。

第三，"以农民为本"。"全托管"经营主体是农民的"仆人"，不能强迫"主人"把土地交出来接受服务，而应循序渐进，让农民看到服务主体的能力、信誉，自愿接受服务。这样农民才能自愿将土地交给"全托管"服务主体，享受实物或货币分配。

五、发展思路

"全托管"，是农业生产分工分业不断深化的产物，是农村改革和农机化工作的重要推动力量。在总结经验基础上，更要放眼未来。今后发展举措：

一是延伸服务、打响品牌。从全过程服务，拓展开来，积极培植品牌，开拓营销市场，注重优质农产品的商标注册和认证工作。启东、海门等旱作地区，要积极依托"全托管"服务组织，积极开展新一轮的"旱改水"，扩大水稻种植面积，增加粮食产量，提高农民收入。使旱作地区种植水稻，成为新世纪一张闪亮的品牌。

二是统筹兼顾、科学布局。结合现代农业发展"十三五"规划和国家现代农业示范区建设实施意见，因地制宜制定具有可操作性的"全托管"发展规划，完善发展布局。加强道路、泵站、供电、河道、水系等基础设施建设，不断改善"全托管"生产经营条件。烘干中心的谋篇布局十分重要，要站在全局的角度，使其既能实现均匀有效辐射，又能避免重复浪费。

三是精心培植、增强能力。引导农机合作社、农机手、家庭农场主、农技服务组织、村组干部、返乡年轻人等各类主体创办领办"全托管"，特别注重鼓励和支持青壮年农民、大学生以"全托管"为平台创业。加大现有经营主体的培训扶持引导，推动其提高经营管理水平，服务更多农户，创造更好效益。

四是强化服务、政策支撑。针对市级财政切块包干的新形势，发挥财政资金引导作用，明确对"全托管"及烘干机械配备等实行以奖代补。加强部门协作，形成工作合力。特别是要注意风险防范，积极探索"全托管"的保险机制。逐步由实物型"全托管"向货币型"全托管"转型。

南通成为国家现代农业示范区，既是南通农业发展千载难逢的机遇，也是一份给全国示范带路责任。中共南通市委市政府今年1号文件（《关于建设国家现代农业示范区推动现代农业建设迈上新台阶的实施意见》）提出：到2018年农业生产"全托管"经营主体达2000个，服务面积达130万亩，占永久性稻麦生产面积的50%以上。