转型、冲突与治理

转型、冲突与治理

--当前社会问题及对策分析

前言：本文简要阐述了社会转型期中国社会面临的主要矛盾和冲突，提出了当前应对社会冲突的主要路径--改进社会治理方式。此外，在分析全省各地基层社会治理创新实例的基础上，从培育社会力量、拓展社会参与空间、畅通社会参与渠道等方面，对实现多元主体共同治理提出了政策建议。

改革开放以来，中国在经济领域取得了长足的发展，广大人民群众的物质生活也得到了很大的改善，但与此同时，社会矛盾凸显，社会问题频发，引起各级党委政府及全社会高度关注。尤其是十八大以来，党中央把加强社会建设、改进社会治理提到了前所未有的高度，将其作为"四个全面"战略布局的内在要求。在社会转型期应对社会冲突，关键是要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面依法参与管理，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

一、社会转型期的社会冲突

"社会转型"意指社会从传统型向现代型进行转变。社会转型的内涵主要包括了体制的转型和社会结构的转型。可以说，中国的社会转型是一场全面的、整体性的社会结构的变革，是一个经济政治体制改革与社会结构同步转变的过程，是社会失衡和社会协调相伴的过程，是社会秩序重构与整合的过程。从世界各国的经验来看，社会转型期，是社会进步和社会代价并存、社会发展与转型风险并存的时期。尤其是我国，属于后发型现代化，追赶型的发展模式能使我国在短时期内取得显著的成绩，但同时也把现代化过程中所涉及的矛盾与问题集中在一个相对短的时期内，这样一来化解社会矛盾的时空也被极度压缩，社会张力加大，增加了发生社会冲突的风险。

总体来看，当前中国社会转型的主要风险来自于经济发展与社会发展的不平衡，经济结构已经是工业社会中期偏后阶段的结构，而社会结构还处在工业社会的初期阶段，存在着严重的"结构差"。这种"结构差"是导致社会冲突的根本原因。一是社会主体碎片化，即越来越多的人由"单位人"变成"社会人"，而社会人是悬浮的、碎片化的，带来很大的不确定性，导致了组织性和凝聚力的降低。二是利益冲突复杂化，主要是阶层结构更加复杂，不同阶层、不同群体的利益往往存在矛盾甚至对立，利益博弈十分明显，利益协调的难度越来越大。三是资源分配两极化，越是处于社会阶层顶端的人们越是掌握着更为丰富的社会资源，越是处于社会底层的人们却只拥有较少的社会资源，致使贫富两级分化加剧。四是价值观念功利化，突出表现在一些应当遵从和奉行的价值理念发生了畸变与异化，呈现功利化的趋向，整个社会对道德滑坡的忧虑越来越深。五是社会心态焦虑化，主要是社会结构剧烈变革使得原先的"保护壳"被打碎，新的"安全阀"又没有完全建立起来，人们内心里埋下了焦虑的"种子"，每个阶层都认为自己是弱势群体。

一般我们认为，社会冲突、社会问题是负面的东西，是不稳定因素。这种看法不能说不正确，但过于片面。许多从事社会冲突研究的学者认为，稳定与变迁，是社会存在的两种基本形态；一致与冲突，都是社会存在的基本动力。冲突引起社会变迁，社会变迁排除冲突的消极影响。通俗地讲，也就是冲突的存在，可以助推社会改革，从而促进社会进步。科塞就认为，冲突绝不仅是一种破坏社会稳定与整合，单纯只引起变迁过程的因素，冲突对于社会的团结、一致、稳定、整合同样具有重要的促进作用。

二、社会治理及在中国的发展

讨论社会冲突，自然离不开社会管理。中国传统的社会管理，具有几个鲜明的特点：重管理防范、轻服务；重管制控制、轻协商协调；重事后处置、轻源头管理；重"刚性"、轻"柔性"；重政府作用，轻多方参与。而这几个方面的特点，都和"全能型政府"的观念有着紧密的关系。在这样一种单一主体，以控制为主要手段的社会管理模式下，造成了传统的稳定，也就是静态稳定，这种稳定主要是通过抑制的手段维持现存的秩序。静态稳定带来的是一定时期内社会的安定，但这种安定是表面的。随着社会转型产生的一系列社会问题被掩盖在表面的平静下面，一旦这些问题积聚到一定程度，超过了静态的平衡力，就会集中爆发出来，影响社会的和谐。

正是看到了传统社会管理的不适应性，中央把社会管理创新提上了重要日程。党的十八大将"四位一体"扩充为"五位一体"，明确提出加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党的十八届三中全会在社会管理创新方面又迈出了关键性的一步，明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，并将社会治理体制作为国家治理体系的重要组成部分。以此为标志，从政策层面来讲，社会管理完成了到社会治理的蜕变。当然，从实践层面来讲，这还有很长的路要走。

那么，什么是社会治理？社会治理和社会管理又有什么不同呢？罗西瑙将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。库伊曼和范·弗利艾特认为治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加，它发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。国内学者俞可平认为，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。全球治理委员会于1995年对治理作出如下界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。全球治理委员会的定义，具有代表性和权威性。概括来讲，治理理论的核心内涵包括两个方面：一方面，强调多元主体的共同参与，政府、非政府组织、公民个人等都可以成为公共服务管理的主体；另一方面，强调多元主体参与的方式是互动、合作、协商，最终达成共识。

从社会管理到社会治理，对政府、社会组织、社会公众等来说，都是一场深刻的思想变革和行为变革。对党和政府而言，这是执政治国理念的重大转变，意味着从全能政府到有限政府，从管制政府到服务政府，从权力政府到责任政府。对社会组织和社会公众而言，则意味着参与的大门比以往任何时候都要更加敞开。与"全能型"政府理念下的社会管理维持"静态稳定"不同，社会治理追求的是"动态稳定"，就是要把维持社会秩序和激发社会活力有机结合起来，既要保证社会安定有序、规范运行、调控有力，又要有利于激发全社会的创造活力，最广泛、最充分地调动一切积极因素，促进人的全面发展和社会进步。

三、江苏推进基层社会治理创新的典型实践

江苏省委、省政府于2011年启动社会管理创新工程，实施"六大行动计划"，即社会矛盾排查化解行动计划、人口服务管理行动计划、公共安全体系建设行动计划、固本强基行动计划、社会组织培育管理行动计划、信息网络综合管理行动计划。按照社会管理创新工程的总体部署，江苏各地结合本地实际，探索形成了一批基层社会治理创新的生动实践。

（一）政社互动。"政社互动"起源于太仓，主要是界定乡镇（街道）基层政府与城乡自治组织之间的关系，其做法可以概括为"两份清单、一份协议、双向评估"。所谓"两份清单"，就是梳理出《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》，划清"行政权力"与"自治权利"的界限。所谓"一份协议"，就是在明晰权责基础上，废止村居行政责任书，由乡镇（街道）政府与村居自治组织平等协商签订《协助管理协议书》，明确需要由村居自治组织协助管理的项目和要求，明确政府必须提供的行政指导和财政支付，明确双方的履约评估和违约责任。所谓"双向评估"，就是《协议书》双方对其履约情况进行相互评估，而不再是政府对村居自治组织的行政考核。目前，江苏全省62%的街道（乡镇）已经推广政社互动。

（二）邻里自理。南通市崇川区着力调动居民参与社会治理的积极性，在社区居委会以下，以居民小组为基础，以网格化为依托，以打通服务群众最后500米为目标，组建基础治理单元--邻里，推行"邻里自理"。按照"地域相近、楼幢相连、资源相通"原则，以3到10个楼幢、300户左右为单位设置邻里，构建区-街道-社区-邻里四级组织架构。每个邻里由居民选举产生"邻里和谐促进会"理事长、理事，社区为每个邻里配备1名专职社工担任干事，履行"服务、信息、自治"三项基本职能。这一模式将引导群众与依靠群众有机对接起来，大大激发了居民的参与热情。

（三）以民主促民生。江阴周庄镇山泉村坚持"民主促民生，幸福山泉人"的理念，村里设立了96人的村民代表团。在代表团全程参与下，制定了新的《村规民约》，通过了村企业污染管理、村民分红和粮差款等决议。事关村民的大小事情，都做到"干不干"让百姓定，"干什么"让百姓选，"怎么干"让百姓提，"干得好与坏"让百姓评。山泉村通过有效实施村民民主自治来创新村级社会管理，不断破解农村工作中的矛盾和难题，取得显著成效，呈现出了村级收入大攀升、村风民风大改观、村容村貌大变样、村民福祉大增长、村官作风大转变的生动局面，荣获"江苏省管理民主示范村"称号。

分析这些典型实践，我们可以看到，不管是哪种模式，强调的是政府和社会力量的共同治理，并且把政府和基层群众自治组织、社会组织、群众个体放到平等的关系上，不同社会治理主体间的尊重得以实现，充分体现了社会治理的思想。

四、推进多元主体共同治理的思考与政策建议

从更广范围推进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，和五大建设中的政治建设、社会建设都紧密相关，是涉及政府和社会两个方面变革的复杂系统工程。

（一）助推社会力量成长，培养"政社互动"的多元主体。这里讨论的社会力量的成长，主要包括社区、社会组织、群团组织等实体性组织的发展，同时还应考虑公民意识的增长。社会力量的成长和政府职能转变一起，构成了多元主体共同治理的前提条件。一是注重培育社区平台。城乡社区是社会构成的基本单元，创新社会治理应该紧紧抓住这个基础平台。要树立"自治、互助、共建、分享"的理念，深化城乡和谐社区建设。所谓自治，就是要让居民直接参与社区事务的管理与决策，真正让居民群众当家作主。所谓互助，就是要畅通居民参与渠道，大力培育和发展服务性、公益性、互助性社区社会组织，提高社区居民的组织化程度，形成"邻里守望、友情互助"的社区风尚。所谓共建，就是要整合社区资源，动员各方力量，推进共驻共建，形成各方共同推进社区建设管理的整体合力。所谓分享，就是要突出居民群众主体地位，让城乡和谐社区建设发展成果惠及全体社区居民，不断提高居民群众的归宿感、满意度和幸福指数。二是注重培育社会组织。社会组织是强化人与人之间组织性的重要载体，是社会实现再组织化的重要平台。从数量上来看，近年来我国社会组织发展很快，尤其是深化社会组织登记管理制度改革，已经显现出对社会组织发展的促进作用。在加快发展的同时，重点应放在社会组织的能力建设上。要加快推进政府与社会组织分开，强化社会组织主体的独立性，支持社会组织承担社会事务、参与社会治理，推进社会组织与政府部门、社会组织与社会各界以及社会组织之间的广泛交流与合作。三是注重培育公民意识。公民意识是公民对自己在国家和社会中的地位、权利和责任的一种自觉意识。只有在公民意识比较强烈的社会背景下，政社互动才具备发芽、成长的土壤。要加强公民意识教育，让积极参与、遵守规则、权利与义务对等等观念深入人心，为政社互动奠定"意识基础"。要搭建好群众参与的平台，拓宽参与渠道，让群众在参与中强化公民意识。

（二）理顺政府与社会关系，拓展"政社互动"的广阔空间。创新社会治理，就要重新明晰政府职能，理顺政府与群众自治组织、社会组织等社会力量之间的关系，为社会力量参与管理和服务提供广阔空间。一是理顺政府与群众自治组织之间的关系。要改变政府把自治组织作为行政延伸的思维定势，两者真正建立互相尊重、平等协商的"伙伴"关系；要改变政府对自治组织发号施令的传统做法，促进政府的自律、权力的约束和基层的减负；改变自治组织习惯的"行政依赖"，增强自治的能力和信心，促进政府管理与群众自治的衔接互动。二是理顺政府与社会组织之间的关系。一方面，政府应该充分尊重社会组织的民间性，不干预社会组织的具体业务活动。另一方面，社会组织应该有自己的独立性，不能把自己当成政府的"附属部门"。只有政府和社会组织的共同努力，才能使社会组织走上自主自立的道路，才能真正建立起政府与社会组织之间的"伙伴关系"。三是理顺政府职能"转移"与"强化"的关系。在现代社会治理中，政府必须对权力进行自我约束，明晰确定自身的社会治理职责，从某些社会管理活动中退出来，保持社会生活具有一定自主性和社会组织力量的活力。但是，政府转移职能，不是说政府要"卸责"。相反，在社会保障、社会安全、教育、卫生、基础设施、生态环境等社会公共事务方面，政府应进一步强化自身的责任意识，积极推动自身社会管理职能公共服务化的转型。

（三）打通社会参与渠道，畅通"政社互动"的主要路径。政府职能转变的推进和社会力量的成长，为多元主体共同治理营造了良好的环境。在此基础上，还要解决其实现路径问题。一是通过"购买服务"，政府向社会力量转移管理职能。科学有效的推行政府购买服务，可以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。在基本公共服务领域，也要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。二是通过基层自治，政府向村居组织归还管理空间。要使基层自治组织充满活力，党建必须加强，公权必须退让，将原本属于自治组织的管理空间归还给城乡居民。要充分保障基层群众民主选举、民主决策、民主监督、民主管理权利，政府对村居自治范围内的事，主要是进行政策指导和评估，减少不必要的干预，让村居组织彻底摆脱行政的束缚。三是通过"协商民主"，政府向群众让渡决策权力。在公共事务决策中引入协商民主机制，使决策得到群众的认同，既保证了决策的合法性，又增进了群众对政府的信任。面对群众日益增长的利益诉求和参与政府决策的热情，应当在总结近年来实行的听证会等经验的基础上，不断拓宽协商民主的渠道，创新方式、规范程序、调动公众参与决策协商的热情，真正做到问政于民、问需于民、问计于民。