残疾人生活补贴制度和护理补贴制度初步建立残疾人社会福利得到进一步充实完善

残疾人生活补贴制度和护理补贴制度初步建立残疾人社会福利得到进一步充实完善

2013年2月国务院批转的《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》提出"建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度"，作为促进低收入群体收入加快增长的一项具体改革措施，有力的支持了各地加大力度探索建立符合本地实际的残疾人两项补贴基本政策制度框架。截至2014年上半年，全国已有17个省（区、市）初步建立了残疾人生活补贴制度，11个省（区、市）初步建立了残疾人护理补贴制度。这一制度体现了残疾人在享受专项社会福利方面的特殊性，为推动和完善我国从传统社会保障范畴下的"小福利"政策走向市场经济条件下的福利国家提供了有益探索。

一、建立残疾人两项补贴制度的背景

2008年我国批准加入联合国《残疾人权利公约》，基于公约精神修订了1990年颁布实施的《中华人民共和国残疾人保障法》，同年制定出台《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（以下简称"中央7号文件"），"以人为本"发展残疾人事业，保障残疾人的生命健康权、生存权，促进残疾人全面融合发展成为指导方针。修订后的《残疾人保障法》明确规定"县级以上政府对享受低保后仍有特别困难的残疾人家庭应采取其他措施予以保障。对生活不能自理的残疾人......应当根据情况给予护理补贴"。"中央7号文件"在"完善残疾人社会福利政策"方面也有相近表述。这些为开展残疾人两项补贴制度的地方实践和制度设计提供了而依据。

2006年第二次全国残疾人抽样调查显示残疾人总数已达8300万以上且处于残疾高发期。基于抽样调查我国自2007年起通过多政府部门合作，建立了残疾人状况和残疾人小康进程监测体系，连续七年（2007年度到2013年度）发布数据及分析报告。监测结果显示，残疾人群体与社会平均水平存在"三大差距"。一是残疾人收入与社会平均水平差距加大。城乡残疾人居民收入大幅提升，城镇和农村残疾人家庭人均可支配收入增幅分别达到115%、150%，绝对收入达到15851.4元、7829.9元。但是七年来，残疾人家庭人均可支配收入与全国居民家庭人均可支配收入的比值，仅从49.1%增长到56.7%，绝对收入的差距仍在不断加大。（见表1.1和图1.2）

表1.12007-2013年度残疾人与全国家庭人均可支配收入比较

图1.2残疾人家庭与全国家庭人均可支配收入比较二是残疾人家庭恩格尔系数明显高于社会平均水平。7年来的监测数据显示，残疾人家庭恩格尔系数平均高于全国居民家庭8-10个百分点，2013年度达到了13.4百分点，且全国居民家庭恩格尔系数下降速度高于残疾人家庭恩格尔系数下降速度，这一定程度上说明残疾人生活质量和改善程度明显低于全国居民水平。（见表2.1和图2.2）

表2.12007-2013年度残疾人与全国恩格尔系数比较[1]（单位：%）

图2.2残疾人家庭与全国家庭恩格尔系数比较

三是残疾人医疗保健支出及其占家庭消费支出比例及数额均远高于全国平均水平。2013年度，城镇残疾人家庭人均医疗保健支出为1789.4元，是全国城镇居民家庭人均医疗支出1.6倍；农村残疾人家庭人均医疗保健支出为1032.8元，是全国农村居民家庭人均医疗保健支出的1.7倍。2013年度，城镇和农村残疾人家庭人均医疗保健支出占全部消费支出的比重，比全国城乡平均水平分别高出12.3和8.5个百分点。（各年度情况见表3.1、图3.2和图3.3）

表3.12007-2013年度残疾人医疗保健支出占消费性支出的比例[2]（单位：%）

图3.2城镇残疾人医疗保健支出占消费性支出比例与全国城镇比较图

3.3农村残疾人医疗保健支出占消费性支出比例与全国农村比较

"三大差距"决定了"增收减支"成为残疾人补贴制度重点内容。此外，残疾人群体内部长期存在贫困残疾人和重度残疾人"两难"问题，全国有1230万农村残疾人口尚未脱贫，约占2012年底国务院扶贫办确定的9899万扶贫对象的12.4%（见图4.1），且大多集中在中西部农村地区，扶贫开发难度很大；我国2892万持证残疾人中，一、二级重度残疾人分别为389.8万和715万，占持证残疾人总数的38.2%（见图4.2），重度残疾人家庭医疗康复开支高、生活自理能力差，在照料、护理、康复等方面的特殊需求难以得到有效满足，给其他家庭成员造成了很大压力。值得关注的是，重度残疾人家庭往往一家无业、生活来源不稳定或依赖低保维持生计，贫困与一户多残、以老养残、老残一体等问题交织，使得贫困和重度残疾人成为"难中之难、困中之困"，理所当然成为了残疾人补贴制度优先覆盖的对象。

图4.1农村贫困残疾人占全国扶贫对象的比例

图4.2一、二级重度残疾人占持证残疾人的比例

二、残疾人两项补贴制度的政策内涵和实践

党的十八大和十八届三中全会确定了"健全残疾人社会保障和服务体系"、"健全残疾人权益保障制度"新指导方针，针对残疾人的特殊需求逐步建立完善"普惠基础上的特惠"、"一般基础上特殊"的保障和服务制度，织密民生安全网的"网眼"，兜住民生的底线成为首要任务。《中国残疾人事业"十二五"发展纲要》、《国家基本公共服务体系"十二五"规划》的残疾人公共服务专章均提出了探索建立残疾人生活补贴和护理补贴制度框架的要求。

（一）残疾人两项补贴制度设计借鉴了国际经验

建立残疾人生活补贴制度：从近期来看，主要是为缺乏就业机会、难有收入来源的收入在贫困线以下残疾人提供基本生活保障的兜底机制；从长远来看，是为降低残疾人基本生活支出和就业支出的成本，而设立的一项针对残疾人群体的专项社会福利性补贴制度，国外也叫残疾人年金或津贴。从国际通行做法来看，主要分为三类：一是给予普遍性生活补助，如英国政府基于残疾人较其他社会人群有超过25%的额外开支，对65岁以下重度残疾人每周补贴100英镑，且无就业、财产和收入限制条件。二是给予无业或失业残疾人生活补贴，如法国对未成年或失业残疾人，根据残疾程度给予不同额度的补贴，残疾程度达到80%以上的不低于700欧元/月（法国低保为450欧元/月），以保障其在领取失业保险金和生活补贴后收入能够达到社会平均水平。三是根据残疾程度和家庭收入确定残疾人生活补贴标准，如美国低收入残疾人可按月领取生活补贴和食品券，满足基本生活需求；我国台湾地区残疾人家庭总收入平均未达到人均最低生活费2.5倍的，中重度残疾人每月可领取生活补贴合人民币750元，轻度的每月领取合人民币500元。

建立残疾人护理补贴制度：主要是考虑到丧失或部分丧失自理能力的残疾人会给家庭带来沉重负担，需要额外的护理费用，专门对重度残疾人的护理进行补贴。目前，世界上大多数国家都设立了残疾人护理补贴。法国残疾人护理补贴可以高达每人每月750欧元；日本对需要长期护理和照顾的20岁以上的残疾人每月给予合人民币2000元特殊照料费，对20岁以下每人每月给予1150元，同时对多种残疾中智障、肢体残疾人家庭给予特别福利补贴；澳大利亚规定父母或监护人因子女身体、智力或心理伤残而需要在家里予以护理和照顾的，可领取补贴，需要长期在家照顾重度残疾人的养老金领取者或领取其他补助者，同时还可以得到护理照料者补贴。我国台湾地区对残疾人建立生活照料补贴制度，对低收入者按照最低生活费标准全额补贴，家庭人均收入在最低生活费1.5倍或2.5倍的，按最低生活费80%给予护理补贴。

（二）各地的探索实践加快残疾人两项补贴制度的建立完善

残疾人生活补贴制度的地方实践开展的较早：上海、福建早在2009年就制定了相关政策。"十二五"期间前三年，北京、天津、山西、内蒙、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、广东、海南、陕西、青海、宁夏等17个省（区、市）建立贫困残疾人生活补贴制度，覆盖了全国200多个地市、1200多个县（区）。绝大多数地区都是针对低保残疾人、无固定收入或重度无业的残疾人发放；发放方式多为按月以现金形式领取，也有个别地方按季度发放；资金来源多由省财政与市县财政分担，例如：青海省与州县各承担80%和20%。

从残疾人护理补贴制度建设的地方实践来看：内蒙、广东于2012年启动了重度残疾人护理补贴工作。2013年江苏、海南、甘肃、天津、山西出台相关文件，加上2014年上半年江西、山东、四川、广西，覆盖了全国11个省（区、市）。从各地实践看，在补贴标准上城镇高、农村低，个别城市突破大、月补贴金额高，部分城市对一级重度残疾人、精神及智力残疾人有一定的特殊倾斜。中央财政支持的"阳光家园"计划，近五年来，通过中央补贴、地方配套，有效的推动各地出台精神、智力和重度残疾人托养服务补贴政策，也成为残疾人护理补贴制度建设的重要内容。

2013年底全国已有458.1万残疾人享受到残疾人两项补贴。各地在开展残疾人两项补贴制度建设上有一些共同点：一是低水平起步，补贴标准基本在40-100元，尚属"试水"阶段；二是保障对象为享受低保的贫困残疾人和重度残疾人；三是建立了补贴费用由省市县三级财政分担的机制。

三、残疾人两项补贴制度实践中存在的问题

"十二五"中后期的两年，贫困残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度快速推进，分别覆盖了50%以上和35%的省（区、市），但由于缺乏全国统一的制度设计，各地在政策实践还存在一些问题：

一是在制度设计和实施上：有的地方残疾人两项补贴制度交织在一起，比较难完全分清楚，如对重度残疾人的补贴，有的省叫生活补贴，有的叫护理补贴；残疾人两项补贴能不能叠加享受，不同地区规定不一，从实际情况看，叠加享受更符合实际，也更能发挥制度效果；残疾人两项补贴大部分地方按月发放，部分省按季度或按年发放，且标准较低；残疾人两项补贴资金来源不一，有的是低保结余资金、有的来自财政预算，有的是残疾人就业保障金，尚缺乏有专项法规或政策规定的长期稳定资金来源。

二是在补贴标准和补贴范围上：不同地方补贴标准差距较大，残疾人生活补贴标准目前上海最高，重度残疾无业残疾人按城镇741元/月、农村559元发放生活补贴，同时对一户多残家庭按照残疾人数不同再发放100-300元不等的补贴；全国其他地方残疾人生活补贴基本在每月50-100元。残疾人护理补贴，目前福建省厦门市最高，对低保户每名重度残疾人给予每月补贴400元，其他重度残疾人每月300元的护理补贴；全国其他省级护理补贴标准在每月42-70元左右。在补贴范围上，一般集中在一二级重度残疾人，有的地方对一级重度残疾人补贴标准更高，个别地方将中轻度精神、智力等类别残疾人也纳入了补贴范围。

三是在尚未明确全国性残疾人两项补贴制度框架和中央财政补贴标准的前提下，大多数地方尚处于低水平、保重点、救急难的初级阶段，尚未达到改善基本生活和提高护理服务质量的效果。

四、进一步完善残疾人两项补贴制度的建议

2013年中央提出了"努力实现残疾人与全国人民同步小康"的号召，并在研究制定加快促进残疾人同步小康进程的政策措施中进一步强化了残疾人两项补贴制度的政策力度，到2020年这项制度有望成为保障残疾人同步小康的重要福利支撑，优先覆盖全国1104.8万持证一、二级重度残疾人和全国低保数据库中的620万低保残疾人，在"十二五"末力争正式出台残疾人两项补贴制度的全国性政策，明确制度框架、补贴标准和支出责任，并逐步实现提标扩面。

（一）残疾人生活补贴与低保脱钩

考虑到大多数地方是在城乡最低生活保障的基础上以适度"特惠"的方式来确定残疾人生活补贴标准，资金来源也多从低保或社会救助资金中列支。建议到2020年，残疾人生活补贴只与收入挂钩，放宽补贴的残疾等级，保障对象应为低保家庭中的残疾人，并确定一定条件向其他低收入残疾人家庭延伸。在实施步骤上建议：在"十二五"末，实现生活补贴全覆盖，并以低保为基数再增加30%，基数部分仍由低保支付，增加部分由中央财政补贴；"十三五"前三年，应推动残疾人生活补贴与低保脱钩，推动各地制定出台不低于低保标准的残疾人生活补贴专项政策，且可与低保叠加领取；到2020年，推动东部地区基本实现残疾人生活补贴向当地最低工资标准看齐，中西部地区根据各地实际提高生活补贴标准且保障与低保政策不冲抵，中央财政补贴资金重点投向中西部地区。

（二）残疾人护理补贴应考虑残疾等级和护理成本

建议残疾人护理补贴应与残疾程度挂钩，而不考虑残疾人收入水平，补贴对象应为一、二级重度残疾人。在实施步骤上：到"十二五"末，残疾人护理补贴制度实现全覆盖，中央财政补贴与地方补贴比例不低于1:1，实现领取金额翻番；"十三五"前三年，应进一步拓展残疾人基本公共服务，实现残疾人护理补贴与机构护理与居家安养的服务成本挂钩，大幅度提高护理补贴金额，如：目前上海市重度无业残疾人入住养护服务机构可获得700元/月（每天24元）；居家养护服务按10元/小时付费；到2020年，残疾人护理补贴可以达到职工工伤护理费的50%以上，目前全国职工工伤生活护理费平均为月1000元左右，职工工伤护理费标准分为生活完全不能自理、生活大部分不能自理或者生活部分不能自理3个不同等级支付，其标准分别为上年度职工月平均工资的50%、40%或者30%。参考这一比例，极重度、重度和中度残疾人大概可以领取到500元、450元或300元左右。建议除中央财政、地方财政按一定比例加大投入外，残疾人就业保障金、福利彩票公益金也应予以专项支持。