农村“一肩挑”主职干部监管体系研究

农村"一肩挑"主职干部监管体系研究

当前，全国各地正在推行农村党支部书记与村委会主任"一肩挑"模式。加强对农村"一肩挑"主职干部监管体系研究，对于推进农村党风廉政建设、基层民主政治建设和维护农村和谐稳定，具有重大而深远的现实意义。

一、农村"一肩挑"主职干部监管体系构成

在"一肩挑"模式中，对"一肩挑"的监管体系并没有因为其高度集中的权力结构而重构，而是沿用"两委"分设模式的监管体系，即由组织内部的权力制约、村务监督委员会监督、上级监督(党纪、行政和司法监督)、党员村民问责回应监督(罢免选举、群众评议等)组成。也就是说，当前对农村"一肩挑"主职干部的监管，仍然是立足于组织内部的权力制约、村务监督委员会、党员村民问责回应和上级监督等系统的建构。

二、农村"一肩挑"主职干部监管体系功能分析

1.组织内部缺乏实质性权力制约。"一肩挑"者掌握着村庄权力资源和物质资源，在村"两委"组织内部和外部建立一种有影响力的依持关系。在"一肩挑"的组织内部，这种依持关系不仅可以消除组织内部分工的权力约束，在组织外部可以构成派系内部的凝聚力，对"一肩挑"监管体系效能有很大负面影响。

2.村务监督委员会的监管能力虚化。村务监督委员会虽然独立平行于村"两委"，但在实际的运行过程中，并没有产生应有的监督效果，监督效果表现出弱监和虚监。

3.党员村民问责回应能力有限。党员村民问责回应包括罢免、选举和民主评议等方式。在当前的实际运行过程中，作为党员村民问责回应的罢免，往往遭遇到村庄派系和集体行动困境的影响。所以，党员村民通过启动罢免程序对"一肩挑"的监管进行罢免回应很难取得效应。

4.上级监管能力不足。一方面，县级纪检、司法部门虽然具有很强的威慑力和监督效能，但由于其办案人员和财力不足，一般无力承担对全县范围内村干部的监管任务。另一方面，由于乡镇干部在工作上需要村干部特别是"一肩挑"者的支持和配合，村干部也要乡镇干部特别是乡镇主要领导干部的支持，由此形成"依持--庇护"关系。

三、农村"一肩挑"主职干部监管机制思考

1.建立和完善"一肩挑"组织内部权力制约机制。在赋予村"一肩挑"者相应的权力时，应该使其担当相应的责任。在村"一肩挑"的组织建设和事务管理中，既要明确村"一肩挑"的组织成员内部分工和职责边界，并在此基础上建立和制订"一肩挑"者的权力运用的记录平台和具体办法，为"一肩挑"者的责任追究和外部监督奠定基础;又要制定"一肩挑"权力运行与责任追究机制。当"一肩挑"出现重大决策失误时，就要根据相应的惩罚措施追究责任。

2.做实村务监督委员督会。首先，要强化村务监督委员会的组织建设。要为村务监督委员会提供专门的办公场所、办公经费和办公设备，保障其成员的基本工资待遇。要建立规范运行的工作制度，明确其基本职能。要定期列席本村重大决策和涉及群众利益的村"两委"重要会议，对村集体"三资"的管理实施全过程监督并提出建议。要定期评议"一肩挑"的工作。其次，要在村"一肩挑"的决策过程中导入"双否决终审机制"，使村务监督委员会与村"一肩挑"组织之间形成一种实质上的制约关系。

3.创新农村发展项目监督特派小组机制。要专门探索建立农村民生和发展项目监督特派小组机制。主要做法为：确立"县区管理、乡镇设置"的基本构架，以民生项目为监督对象，整合纪委、监察和乡镇纪委的力量，在乡镇设立若干个民生监督特派组，提高上级监督组织的总体监督能力。

4.完善党员村民问责回应机制。一方面，要加强党员村民的民主素质教育，不断提高广大党员村民的法律意识和自我监管能力以及公共精神。另一方面，从国家层面上进一步完善村民委员会和农村党支部委员会的选举制度，特别是对村民委员会选举中村庄派系以贿选操纵选举罢免的行为。在此基础上加强对村庄派系以贿选操纵选举罢免行为的打击力度，畅通和提高广大党员村民的回应渠道和能力。