调研文章：贯彻落实习近平法治思想推进消防执法规范化建设

调研文章：贯彻落实习近平法治思想推进消防执法规范化建设

1、当前基层消防监督执法工作面临的主要问题。

近年来，随着新修订的《消防法》、《消防条例》等有关消防法律法规的颁布实施，基层消防执法工作的整体水平日益提高，消防工作成效显著。但是，由于消防执法涉及社会生产生活的各个领域，执法工作点多面广，工作任务繁重、要求高，大多数基层消防救援机构消防监督员实际在位数量仅为1－2名。虽然经过多方面长时间的改进和完善，仍然存在诸多亟待解决的困难和问题。

1.1政府及行业落实消防安全责任的力度不够，消防执法环境亟需改善。

当前，一些地方政府和部门没有牢固树立科学发展、安全发展的理念，没有真正将消防工作纳入当地经济社会发展总体规划。在消防安全责任落实上，尽管《中华人民共和国消防法》和国务院有关文件明确了各级政府和有关部门的消防工作责任，但还缺乏推动政府、部门落实消防工作的硬性措施及考评机制，导致一些地方政府、部门依法履职意识不强，消防安全责任层层衰减。而在行业部门中，行业主管部门仍然认为"消防工作是消防部门一家的事"，发函过去又踢球回来"请消防部门牵头负责整改"，没有真正将本行业、本系统的消防安全工作纳入日常管理，联合执法和隐患治理等相关工作停留在发文、开会、随同检查上，消防部门"唱独角戏"的局面仍未有效改观。

1.2消防执法不规范，存在着有法不依，执法不严的现象。

改革转隶以来，消防救援机构的行政执法工作有了新标准新要求，但体制新了，思想没新。部分消防监督员对于"执法与服务并重"的理念理解不深、不透，在执法过程中不善于将消防工作融入到构建法制社会的大局之中，发现消防违法行为不予处罚，人为中断执法程序等主观空间尚存；对处罚难度大或是整改难度大的单位视而不见，见而不管，选择性执法问题突出。重法律效应轻社会效应、重处罚轻整改的现象仍然存在。

1.3消防监督人员少工作量大，整体执法素质不高。

随着社会的不断发展和进步，公众的法律意识和维权意识也不断提高，对消防执法工作的要求也越来越高。力量空缺现状急需加以根治。目前我国现有消防监督员占全国总人口比例低，消防执法力量不足问题一直是影响消防执法水平、制约消防事业健康发展的瓶颈性难题。受机构编制所限，基层的消防监督员数量较以往有所减少，部分大队仅有1名消防监督员的编制，人员严重不足，很难面对当前繁重的消防执法工作任务，还有很多消防监督员兼任大队财务等职务，各种事务缠身，不能专一开展消防执法工作。而且，部分消防监督员由于执法理念、执法能力、执法水平等自身素质欠缺，加之平时又疏于学习，不钻研业务，造成很多基层大队消防执法能力偏弱等问题，直接影响着工作的落实。

1.4缺乏程序意识，存在重实体、轻程序现象。

一是未依法履行告知程序。有的大队案件延期办理不通知行政相对人或者利害关系人。有的大队未向行政相对人或者利害关系人送达立案告知等文书，或者不向当事人告知作出处罚的事实、理由和依据，以及当事人依法享有的救济权利，严重侵犯了当事人的知情权和救济权。二是缺乏必经执法程序。有的大队对于应当举行听证的案件，认为案件证据没有问题，在行政相对人书面申请的情况下仍不举行听证。三是法律文书制作粗糙。行政执法文书制作质量的高低，直接关系到行政执法行为的法律效力。但一些消防监督员所记载的消防监督检查笔录、询问笔录、集体议案记录等重要办案材料往往过于简单，模式化严重，对案件情况反映有限；有的案件当事人未在文书上签字；部分询问笔录修改过后未要求当事人签名；收集的证据无提供者签字，证据来源不清等。

1.5法律依据适用不严谨，执法随意性较大。

一是在具体适用法律时对法条理解不深入、不全面，机械套用法律条文，不能从法律的立法意图、法律原则来适用法律，导致适用法律错误。二是引用法律条文不具体。有些法律条文针对不同情况分多个款、项、目，部分大队作出处理或处罚决定时中只引用法律条文，没有具体到某条的某款、某项、某目，使得法律条文的适用不够具体准确。三是行政处罚自由裁量权使用上的随意性。在行使自由裁量权时，考虑相对人的违法事实、违法情节、影响大小，以及法定从轻、减轻处罚和免予处罚的情形不全面不充分，违反过罚相当的原则，按法定上限罚款。比如在最低罚款标准以下作出的罚款处罚无法律依据，以及在自由裁量权使用上作出典型的"人情罚"等都属于这类情况。

2、产生目前消防监督执法种种问题的原因

目前，基层消防执法所面临问题的原因是多方面的，既有历史原因，也有现实原因，是多种原因相交织作用的结果。集中起来，主要有以下四个方面。

2.1执法效能容易受到行政干预。

由于省级以下消防救援队伍实行以应急管理部为主，省、自治区、直辖市党委和政府双重领导体制，消防救援队伍的业务经费、社会化消防工作的开展都必须依赖地方政府的支持。在日常消防执法过程中，碍于地方政策，会出现无法正常开展消防执法工作，造成了一些处罚措施得不到及时有效的实施，执法效能大打折扣。

2.2执法人员法治意识较为淡薄。

当前，在消防执法规范化建设中，必须坚定不移地贯彻"习近平法治思想"，由于历史和现实等原因，消防执法的能力和水平还不能完全适应新形势下工作的需要，一些执法环节还不够规范文明，甚至不够公正廉洁。消防执法规范化建设的要求在实践中未得到很好的落实，与人民群众的期待还有一定差距。部分消防执法人员不能充分认识到执法不规范给人民群众合法权益造成的危害，给队伍形象造成的损害，给消防工作带来的负面影响，从而不能很好地将"习近平法治思想"贯穿于消防执法规范化建设的每一个环节。

2.3自由裁量程序制度易被滥用。一是自由裁量标准的制定存在着局限性，由于我国幅员辽阔地域经济社会发展差距较大，即使同一省、市的县、区之间也存在着巨大的差距，导致有些地方按照统一规定的裁量标准的上限也很难达到震慑消防违法行为目的，有些地方即使按照下限也很难执行到位。二是自由裁量标准的配套制度不够健全，没有建立健全与自由裁量标准或规则相配套的行政处罚裁量标准公开制度、行政处罚裁量说明理由制度和内部监督与考评制度等相关制度和规章；加之法律法规层面刚性问责制度的缺失，导致消防行政处罚自由裁量权在实践中雷声大、雨点小，难以遏制滥用裁量权现象。三是消防行政处罚中具体标准执行不到位，在办理行政处罚案件时，部分消防监督执法人员适用裁量标准的意识不强，在实际执法中仍按原来的习惯做法操作，在法律文书中体现不出执行了行政处罚自由裁量标准。

2.4执法工作受到人员数量牵制。

目前基层大队普遍只有2名消防监督员，个别大队甚至仅有1名消防监督员，有限的力量整天忙于日常工作和各种会议学习等，或者还兼任其他职务，分身无术，当遇到执法程序繁琐，时限较长的行政案件时，或者多个案件交织时，难免存在畏难情绪，简化工作流程，不可避免的造成工作质量下降和执法不规范，导致执法质量水平难以提高。

2.5执法效果受到队伍素质影响。

当前，消防监督员主要有三个来源，即消防院校毕业生、国考消防指挥员招录和消防救援队伍干部转岗，他们作为消防执法队伍的新鲜血液，为地方经济建设作出重要贡献。但我们也看到消防监督员素质整体参差不齐，一些消防监督员之前从未从事过消防执法工作，岗位经历缺乏，实践锻炼不足等导致执法水平不高，与执法规范化的要求还有一定差距。

3、措施及对策

鉴于目前消防执法工作面临的实际情况和主要问题，要在短期内尽快改变这种局面，使消防执法工作逐步走向法制化、规范化、科学管理的轨道，笔者认为须从以下几方面抓起：

3.1创新工作理念，实现消防救援机构依法行政。

一是树立理念，执法为民。以岗位练兵、业务培训等活动为载体，牢固树立依法行政工作理念，不断提高自重、自警、自省和自律意识，切实把执法公平、公开、透明、规范放在首位，把人民群众满意作为根本标准，把人民群众对消防执法的期待和要求落实到每一项消防执法活动中，让人民群众感受到社会公平正义。二是创新教育，优化素质。采取集中授课与个人自学、实践教学与专家辅导、案例研讨与经验交流"三个结合"的模式，调动消防监督执法人员学习业务的积极性、主动性，做到"三个学精"，即：学精法律法规，学精规范标准，学精执法流程，不断提高监督员的业务理论水平，推动消防执法质量和执法水平整体提升。

3.2着眼长效，建立健全消防执法监督体系。

一是明确消防执法履职尽责的统一标准。消防执法办案的各环节、岗位尚存在职责不分、责任不明的情况，对如何做才算正确履职尽责规定不具体，缺乏规范统一的标准。二是完善执法流程运行机制。实现执法环节相互衔接，对执法流程各个环节的实时监控、督查到位。三是完善执法考核评价机制。制定科学合理的考核评价标准，让过程和结果同等重要。四是完善执法责任追究机制。责细化任追究制度，让其具有可操作性，厘清不规范执法的责任，落实责任追究制度。五是堵塞消防监督管理系统的程序漏洞。当前在用的消防监督管理系统不能够根据检查情况自动立案、未设置自由裁量模块、无超过执行期限的案件提示催告等问题突出，亟待解决。六是建立健全消防行业信用体系。建立健全以消防信用信息征集为基础，以信用制度为核心，以信用等级应用为重点的消防行业信用体系，并实现实体化运行，真正做到守信联合激励、失信联合惩戒，真正形成职能部门之间的监管合力。

3.3苦练内功，有效提升消防执法水平。

经济、社会的持续发展使大量的高层建筑、地下建筑、大型民营企业等大量出现，新科技、新产品和新工艺的应用给现代消防执法提出了许多新课题，使消防执法人员的职能范围和困难程度不断增大，从而对消防执法队伍建设提出了更高的要求。一是作为执法主体中最重要因素的人，业务素质高低直接决定着执法质量的好坏，因此，必须将培养具有复合知识结构和综合能力的新型消防执法人才作为当前一项重大而紧迫的战略任务来抓。二是要从侧重于检查次数转变为侧重于检查深度，从侧重于检查社会单位隐患转变为侧重于指导服务社会单位整改隐患，从单枪匹马到单位检查转变为联合第三方选派专家一起到社会单位开展指导服务工作，积极探索"执法＋专家"监管模式，推动社会单位消防安全主体责任落实。

3.4加大宣传力度，广造消防舆论。

消防工作说到底是关乎民生的工作，只有广大人民群众积极参与，才能从根本上改善消防执法环境。各级政府一方面要加大消防宣传经费的投入，建立一个由各职能部门参与的制度化、法制化的长效宣传机制；通过新闻媒体广泛宣传消防知识，广大乡村、社区和公共场所设置消防宣传栏和消防安全标识；将消防法规知识技能纳入科普、普法、教学、就业教育等内容；定期公开重大火灾隐患及整改情况，发动全社会共同承担依法维护人民群众消防安全权益的责任。

4、结束语

消防执法规范化建设是消防救援机构一项全局性、基础性、长远性和长期性的任务，也是一项民生的重要工程，消防执法队伍作为一支重要的行政执法队伍，应清醒地认识到自己所肩负的历史使命和神圣职责，切实加强管理，坚定信心，锐意进取，科学规划，进一步转变消防执法观念，规范消防执法行为，创造良好的消防执法营商环境。