关于我市工业园区体制机制改革创新的调研报告 (2)(第2/4页)

2.规划限制因素较多。一是受上位规划的限制。我市国土空间规划仍在编制过程中，村庄规划编制虽然前期进行了试点，但受到国土空间规划及"三线"（城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条控制线）限制，成效不明显。二是受"三调"数据的限制。调研中发现"三调"数据虽然较"二调"数据有很大提升，但是精准度仍不够，不少镇村还存在基本农田"上山下河"现象，"三调"数据在一定程度上与现状不符导致了村庄规划编制受限。三是受发展空间的限制。多数村庄可用建设用地指标有限，部分村公益事业、公共设施建设用地荒废，没有发挥作用。如部分乡镇职中、村小已经没有办学，但由于权属问题，镇村无法综合利用。有的村在承接市级重点项目、重大工程时占用了大量建设用地指标，在一定程度上导致村庄规划空间受限。

3.镇村建设要素缺失。村庄"空心"。随着近年来劳动力的持续输出，不少村庄的常住人口大幅减少，以龙潭乡谢河、白寨村为例，户籍人口均超过千人，常住人口不足200人，且基本都是老弱妇孺。劳动力的缺失导致乡村产业发展用工难，如五庙乡，不少茶园因为"无人采摘"导致资源浪费，茶产业发展受限。人才流失。受经济下行压力和疫情的影响，多数行业发展都受到较大冲击，我市不少乡土人才为了生存发展，不得不改行另谋职业维持生计。以"痘姆古陶""五庙弹腔"等"非遗"传承人为例，"非遗"产品的经济效益不明显，相关企业和集体只能通过裁减人员，压缩开支，导致这些"工匠"流失异地他乡。农田抛荒。农业产业的经济效益低、抗风险能力弱和劳动力的缺失使不少农田无人耕作，山区因"宜机化"程度不高，农田抛荒更为突出。产业不强。我市多数乡村产业多而杂、小而弱，整体规模不大，带动性不强，产业链短，融合发展不够，综合成效不是很明显。

4.镇村管理合力不强。一是管理不严。农村宅基地每户占地面积不能超过160平方米，但是由于后期监管不够，个别农户建房出现超标现象。二是风貌不一。集镇临街建房、农户骑路建房、畈区堤顶建房、山区切坡建房的情况时有发生，房屋建设风格上，虽然住建部门前期根据皖派建筑风格设计过相应的房屋户型供农户挑选，但是执行没有到位，农户建房"不问镇村问'先生'"，导致了不少村庄房屋未按图纸实施，地方特色未充分彰显。三是经费不足。市财政每年投入到农村基础设施建设上的资金有限，卫生保洁（除环卫一体化外）、路灯电费、设施维护、绿化养护等费用，基本都是镇村承担。据调查，平均每个村每年用于支出环卫、电费、绿化等公共设施维护费用不少于5万元，经济基础薄弱的镇村难以为继。道路维护上，仍有相当一部分道路未纳入交通部数据库，管护经费不能保障。四是机制不顺。乡镇机构改革没有全面启动，多数乡镇没有建立乡镇综合执法队伍，有的虽然成立了队伍，但是没有执法权，乡镇与部门间、部门与部门间还存在"一人一把号，各吹各的调"问题，很大程度上导致了镇村建设管理出现"两张皮"的现象。

三、意见和建议

推进镇村规划建设管理，能有效改善我市乡村风貌，助推"四宜"特色镇村建设，为乡村振兴战略落地见效打下坚实基础。为此，我们要统筹谋划、科学布局，加快推进乡镇国土空间规划及村庄规划编制，坚持建设与管理并重，着力构建镇村高质量发展新格局。具体建议如下：

（一）坚持统筹推进，确保镇村规划有用有效

一是推进"多规合一"。根据各乡镇及村居区位、资源、人文、产业的不同特点，按照"资源共享、优势互补、集群发展"的原则，因地制宜、强化统筹，推进"多规合一"。加快我市"三区三线"划定，推进市（县）、乡镇国土空间规划编制审批步伐，坚持"成熟一个编制一个"，分步有序推进实用性村庄规划编制，确保与上位规划、专项规划有效衔接。对目前正在试点推进以及拟建设的"四宜"特色村镇，优先安排启动村庄规划编制，确保村庄规划与"四宜"特色村镇专项规划同步开展、成果共享。

二是优化镇村布局。探索行政区划调整，推进拆乡改镇、拆乡并镇以及城区增设街道事宜，加快城乡一体化发展。坚持以产业融合发展为依托，打破自然村、行政村的界限，以一个或多个行政村为单位编制村庄规划，重点考虑拆并类村庄与周边城郊融合类、集聚提升类村庄合并编制村庄规划。

三是扩大有序参与。建议相关部门要加强宣传培训指导，引导各方参与。县乡两级要召开"镇村规划建设管理"专题培训会，市（县）级培训到村，乡镇培训到组，通过层层宣传，全面提升乡村干部和村民群众的规划意识和规划参与度。镇村两级要科学谋划未来发展项目（至少5年），以产业发展项目定规划，确保规划管长远。加强对规划团队指导，要确保规划编制团队在深入村组调研、了解风土民情、尊重村民意愿的基础上编规划，落实好驻镇、驻村机制，以工作日志倒逼工作进度，防止规划编制出现"千村一貌、照搬照抄"的情况。

（二）注重空间拓展，确保土地管理集约节约

一是盘活存量。通过流转、出租、入股、联营、合作开发等方式加快农村闲置土地综合利用，着力破解乡村土地供求瓶颈。乡镇层面，建议国资部门将乡镇闲置站所和学校，按照国有（集体）资产处置程序要求，变更后交由乡镇统筹管理。全面摸排乡镇范围内废弃矿山、窑厂以及其他各类荒废生产加工场，通过实施土地增减挂钩，拓展建设用地指标。村级层面，加强闲置农房村舍综合利用，探索农村宅基地有偿使用和村民依法自愿有偿退出机制，对退出的土地进行复垦或通过建设乡村民宿、文创工作室或出租用作企业办公用房等形式加以利用。

二是做优增量。积极推广全市农村集体经营性建设用地入市试点经验，分步实施，有序推进，建议优先考虑在乡村振兴示范区、"四宜"特色村镇推进农村集体经营性建设用地就近入市和集中调整入市。建立市级财政周转金，对条件成熟、可快速入市的乡村集体经营性建设用地征收提供资金支持。建立健全国家、集体以及农户三者之间农村集体经营性土地增值收益分配机制。充分对比"二调""三调"数据差异，综合考量差异现状，找到合理突破控制线的理由并做好论证举证，积极争取发展空间。加强对上联系，争取对潜山医药健康、新材料、机械制造、刷业等"链长制"产业发展用地指标由安庆直接调剂，"带帽"下拨，减少占用潜山建设用地指标，为潜山镇村规划建设留足空间。