关于全区综合行政执法改革推进情况的调研报告
关于全区综合行政执法改革推进情况的调研报告
根据省人大常委会关于三级联动执法的统一部署和市人大常委会的统一要求，今年6－8月，区人大常委会在全区范围内组织开展了《XX省综合行政执法条例》（以下简称"条例"）执法检查及"大综合一体化"行政执法改革调研。现将有关情况报告如下：
一、基本情况
区人大常委会对《条例》执法检查高度重视。今年5月，根据省、市人大常委会确定的《条例》执法检查重点、步骤，区人大常委会第三次主任会议通过了我区关于开展《条例》执法检查的实施方案。实施检查前，各执法检查小组对执法检查重点内容进行了专题学习，牵头工委还集体参加了由市人大常委会组织的《条例》专题解读培训。
为了确保执法检查真正取得实效，常委会主要领导在省人大视频动员会议后，专门就做好执法检查进行了部署，明确由主任会议成员带队，组织常委会组成人员、人大代表及其他相关人员，在全区范围内开展实地检查。同时强调，执法检查除了要沿用以往执法检查的一些常规做法，还需增添一些新的元素，以充分体现新时代人大执法检查工作的新要求。常委会分管领导也对"大综合一体化"行政执法改革调研提出了相关要求。
检查过程中，坚持依法监督和问题导向，充分彰显上下联动特性，切实改进工作作风，分别实地踏看了全区各乡镇（街道）综合行政执法队、综合行政执法中队，召开了人大、政府及有关部门、人大代表参加的座谈会，听取了区政府、乡镇（街道）关于《条例》贯彻实施情况的汇报，严格对照《条例》条款规定和法定责任开展深入检查，按要求制作检查的"问题清单"。
牵头工委同步进行了"大综合一体化"行政执法改革推进情况拓展调研，查阅了相关档案资料。
通过检查（调研），执法检查组、法制（监察司法）工委对全区贯彻实施《条例》、"大综合一体化"行政执法改革推进情况有了较为全面的了解，执法检查也达到了预期目的。
二、基本评价
自"大综合一体化"行政执法改革、《条例》颁布施行以来，区政府认真履行政府职能，加大工作力度，加强监督管理，有效地促进了我区"大综合一体化"综合行政执法改革，较好地保障了《条例》的正确实施，较好地满足了全区综合执法需求，特别是在整合执法力量、解决多头执法，优化职能配置、加强监督制约，加强规范化管理、提高执法水平等方面，都有了明显提升。据初步统计，《条例》实施以来，全区行政复议纠错率为13.04％，一审行政诉讼案件败诉率为1.41％，均保持在低位水平。主要体现在：
（一）清单管理基本形成。《条例》实施以来，我区对行政处罚事项进行了全面梳理，并加速启动了新一轮执法事项划转，11个方面、382项执法事项划转至综合执法部门行使。截止检查前，管理事项划分到位，"1＋3"执法清单体系初步形成，执法目录界定清晰（总清单＋综合执法清单＋专业执法清单＋乡镇综合执法清单）。期间，共梳理出执法目录总清单5010项，其中综合执法清单事项数达1131项（占全区行政处罚事项总数的22.57％），专业执法事项3327项（涵盖自然资源、交通运输、农业农村、市场监管、生态环境、文广旅游、卫生健康、应急管理等8大领域），乡镇综合执法清单624项。在此基础上，进一步加大整合力度，撤销能源监察、劳动保障和水政执法3支队伍，区级专业执法队伍精简至8支，构建形成全区"1＋8"的"综合执法＋专业执法"体系。
（二）全域赋权初见实效。《条例》实施以来，我区按照高频率、高综合、高需求、易发现、易处置等标准，充分考虑乡镇（街道）行政管理需求和承接能力，选定作为乡镇（街道）赋权的基础事项，并结合虞南、虞北不同特色，在22个方面、624项行政处罚事项中，分别梳理出5张各具特色的赋权事项清单，赋权全区20个乡镇（街道）开展执法工作，赋权数量居全市第一。同时推行"县属乡用"模式，组建各乡镇（街道）综合行政执法工作领导小组和综合行政执法队，部门派驻执法力量统一由属地统筹调配，"一支队伍管执法"的框架实现全域覆盖。
（三）执法协同渐趋完善。《条例》实施以来，我区的执法合力、部门合作进一步强化，工作机制进一步完善。执法实践中，进一步细化联勤联动、应急配合、信息共享、案件移送等八大协同工作机制，以及行政执法职责争议处理机制。同时，按照"谁审批谁监管、谁主管谁监管"原则，全面界定部门监管职责，明确定向检查等工作由业务主管部门承担，日常巡查由综合执法部门承担。特别是推行"综合查一次"联合执法，建立"监管一件事"执法闭环等，进一推进了乡镇街道与区级执法部门之间齐抓共管工作格局的构建。
（四）数字赋能已有突破。《条例》实施以来，我区持续推动数字化应用迭代升级，"智慧城管"和"综合执法一体化平台"项目已纳入全省数字化改革重大应用"一本账S1"，据相关部门反映，新谋划的"医疗美容服务机构监管一件事""耕地保护监管一件事""港口经营监管一件事""危险化学品监管一件事"4项特色应用已进入全省"监管一件事"拓展目录。"宠物（犬类）监管一件事"项目纳入全省"大综合一体化"综合执法改革"监管一件事"场景应用试点和全市数字法治重大应用一本账，并被工信部评为移动物联网应用优秀案例。
总体来看，"大综合一体化"综合行政执法改革以来，特别是《条例》实施后，我区坚持执法重心下移、统一执法力量、执法属地管理、精简高效执法、依法推进改革原则，加大宣传力度，锚定改革目标，压实改革责任，坚持改革创新，强化改革攻坚，统筹改革举措，《条例》规定的主要制度和责任得到有效实施，从而全面推动了《条例》的贯彻和"大综合一体化"行政执法改革阶段性任务的落地落实，稳步构建起了"大综合一体化"行政执法新格局。实践证明，《条例》是一部符合我区综合行政执改革工作实际的法规。
三、存在问题
从检查情况来看，《条例》实施以来，虽然取得了明显成效，但与立法要求与改革决策相比，以及与广大人民群众对行政执法的期待来看，《条例》实施还有一定差距，"大综合一体化"综合行政执法改革推进还存在一些薄弱环节和不容忽视的问题。存在的差距和不足，有些是综合执法体制改革带来的新问题，有些属于工作机制和能力建设问题。主要表现在以下几个方面：
（一）配合保障机制需要进一步落实。当下综合执法力量相对薄弱，综合执法工作面临的环境也较为复杂，执法监管工作面临着责任重、风险大的现状，一定程度上影响了执法监管人员的勇于担当和作为。偏远山区乡镇由于管理面积较大，执法人员较少，联合执法以及对即查即治问题开展联合处置，协作协同尚存在现实困难。此外，受城市规划未明确的影响，个别乡镇街道执法队的场地存在不确定性。
（二）业务培训及队伍管理有待进一步加强。由于综合执法划转事项过多，执法办案人员从"专科"转为"全科"尚需一个过程，基层执法业务能力承接一时尚有不足，开展划转事项的精准执法仍存在一定难度。特别是执法力量下沉到乡镇街道后，综合执法人员要承担非执法办案的各项管理工作，精力分散较多。同时乡镇（街道）原先为补充力量招录的辅助（协管）人员，配备标准、招录方式、使用管理、工资福利等缺乏统一规范，素质参差不齐，管理压力较大。
（三）数字化建设有待进一步提升。数字化应用在执法过程中还不全面，"大综合一体化"数字执法平台尚未全面运行。信息共享机制不够畅通，信息共享平台尚没有真正建立，综合执法部门无法及时获知与执法有关的审批情况，职能部门也不能及时掌握综合执法部门的处罚资料。因为事项划转上下并不对口、联动，综合执法部门不能及时掌握相关的工作要求。
（四）宣传教育深度有待进一步拓展。宣传方式仅限于传统媒体、传统形式，对群众喜闻乐见的线下活动宣传方式，创新力度不够，群众的知晓率、参与率有待进一步提高，宣传效果有待进一步巩固和拓展。
四、意见建议
《条例》于2022年1月1日起施行，是一部具有创制性、标志性、鲜明XX辨识度的重要法规。针对我区施行及"大综合一体化"行政执法改革推进实际，特提出以下意见和建议：
（一）提高思想认识，强化执法保障。《条例》贯彻和推进"大综合一体化"行政执法改革，是建设法治政府的重要内容和主要抓手，全区上下要用长远的眼光正确认识综合行政执法体制的改革红利。建议区政府进一步加强对综合行政执法改革的领导，继续加大数字化应用和改革力度，推进"大综合一体化"数字执法平台全面运行。建立健全信息共享平台，强化综合行政执法软硬件配置，切实提升行政执法效能。建立健全执法配合保障机制，制定完善现有的行政执法协同机制，进一步构建分工协作、相互联动的运行体系，强化行政执法合力，确保"看得见"。
（二）厘清职责分工，注重协同配合。综合行政执法是一项复杂的系统工程，改革也不是简单的职能归并划转。建议区政府及各相关职能部门、乡镇（街道）要凝聚共识，主动参与。要厘清和压实各方责任，明确源头监管、后续监管、末端执法的界限，建立完善执法管理与属地管理的长效管理机制，建立健全部门之间无缝对接的监管执法机制。要在全面梳理部门权力、界定执法职责、完善信息共享的基础上，打造清晰简洁、权责明确的工作链条和业务流程，确保"管得住"。
（三）加强队伍建设，完善保障机制。建立健全业务培训机制，制定执法办案业务指引，重点做好典型案件剖析解读、依法行政与败诉风险防控分析，确保基层承接能力。做好下沉派驻人员的实名制管理，鼓励和调配能力强、素质高的专业人员充实到基层一线。制定执法辅助（协管）人员统一管理规范，适时调整优化现行执法辅助（协管）人员队伍。探索建立执法监管容错纠错机制，为监管人员提供"愿干事、敢干事、干成事"的制度保障，鼓励执法监管人员敢担当、愿作为，确保"有人管"。
（四）加大宣传力度，提升执法形象。要利用改革契机，加大《条例》的正面宣传力度，扩大《条例》的宣传覆盖面，切实增强宣传的针对性和有效性，提升群众的知晓率、支持率和参与率，争取广大市民对综合行政执法给予更多的支持和理解。要全面公开综合行政执法部门职责、执法依据、处罚标准、运行流程、执法规范和监督途径，努力改变固有的思维方式和工作理念，坚持"以人为本"，推进文明执法、规范执法，推进人性化执法，提升政府公信力，提高群众满意度，确保"管得好"。