镇江市生态环境资源领域职务犯罪情况调查
镇江市生态环境资源领域职务犯罪情况调查
前言：当前，生态环境问题日益严重，已逐渐成为制约苏南地区社会经济快速、健康发展与实现可持续发展战略的重要因素。党的十八大把生态文明建设确立为执政党全党的奋斗目标之一，党的十八届三中全会《决定》明确要用制度保护生态环境，大力加强生态环境的法治化建设。近年来，我省涉及生态环境资源的违法犯罪案件呈持续增长态势，2008年以来，江苏检察机共对盗伐滥伐林木、蓄意污染环境、非法猎捕等破坏环境资源类犯罪提起公诉1491件3041人；查办人民群众反映强烈的重大环境污染事件背后的贪污贿赂案件36件36人，渎职犯罪案件21人。具体到镇江，良好的生态环境是其最突出的优势，也是发展中充满潜力的宝贵资源，国务院批准的苏南现代化示范区建设规划中已明确了镇江开展生态文明综合改革试点、建设国家生态文明示范区的战略定位，镇江先后成为首批国家生态文明先行示范区和江苏省生态文明建设综合改革试点市，这必将对镇江市生态文明建设产生重大而深远的影响，在这种背景下，对近年来全市检察机关在生态环境保护以及资源利用等相关领域办理的职务犯罪案件进行调研，思考和探索生态环境治理的有效途径更具有现实意义。
当前，生态环境问题日益突出，已成为制约经济发展的重要因素。镇江正在实施生态文明建设综合改革试点，市委也将加快建设现代化山水花园城市作为的重要目标和任务。为认真贯彻落实省委、市委精神，积极为党委政府提供决策参考，近期，市检察院组织力量，对近年来全市检察机关在生态环境保护以及资源利用等相关领域（以下简称生态环境资源领域）办理的职务犯罪案件进行了调研。从我市检察机关办理的案件情况看，近年来，全市生态环境资源领域内的职务犯罪案件呈逐年攀升的态势，已对我市正在全面推进的国家生态文明先行示范区建设产生消极影响，必须引起高度重视，采取切实措施加以惩治和预防。
一、全市生态环境资源领域职务犯罪案件的基本情况及主要特点
2012年以来，全市检察机关在生态环境资源领域共立案查办职务犯罪案件44件49人，其中2012年查办12件13人，2013年查办14件16人，2014年以来查办18件20人（见图一）。
图一：2012年以来职务犯罪案件数量
据分析，近年来我市检察机关在生态环境资源领域办理的职务犯罪案件主要呈现出以下几个特点：
（一）生态环境资源领域职务犯罪案件呈逐年上升趋势
统计表明，在检察机关查处的生态环境资源领域职务犯罪案件中，2013年所办案件数比2012年上升23%，今年以来截至目前所办案件数比2013年全年办理的案件数还要多，上升了25%。这反映出当前在全市生态环境资源领域，职务犯罪案件仍呈现出多发态势，反腐败斗争形势十分严峻。
（二）涉及罪名以贪污贿赂类犯罪为主，并以受贿罪居多
据统计，在所办案件中，属于贪污贿赂类犯罪的有43人，其中属于贪污的有5人，挪用公款1人，受贿33人，单位受贿1人，行贿3人；属于渎职侵权类犯罪的有6人，其中滥用职权4人，帮助犯罪分子逃避处罚2人（见图二）。从整体上看，受贿犯罪仍占大头，达到33人，占总人数的68%，这些数据极为突出地反映出生态环境资源领域一些国家工作人员利用手中的职权大肆进行"权钱交易"的问题。
图二：2012年以来职务犯罪案件罪名分布
（三）涉案人员的年龄相对集中，但低龄化的倾向明显
所办案件中的犯罪分子年龄主要分布在三个阶段，特别是39名贪污、受贿和挪用公款等经济类职务犯罪人员的年龄相对集中于40岁至50岁之间，共计19人，但40岁以下（含40岁）的中青年干部也占一定比例，共计9人，最小的仅有33岁。如某环境监察大队的大队长许某某和副大队长赵某某分别为38岁和40岁，某国家森林公园管委会的主任曹某某和副主任李某某分别为41岁和36岁，某地质矿产研究所所长张某也只有36岁，均因贪图经济利益走上犯罪道路，葬送了大好前程。这表明，除了以往常见的临近退休的"59"现象以外，腐败分子的年龄结构一定程度正向低龄化发展，这也从另一个角度揭示出加强对年轻公务人员廉政教育和职务犯罪预防的重要性。
（四）多数犯罪行为时间跨度长，多次作案特征明显
在所办案件中，除了属于渎职侵权犯罪的6人以外，其他案件中的犯罪分子均系长时间、多次实施犯罪行为，尤其是受贿犯罪，行为人在较长时间内，利用职务之便多次索取或收受贿赂，涉案金额也往往在几十万元以上，最多的达到200多万元。如某城市水利管理处原主任朱某某受贿行为发生在2005年上半年至2013年5月期间，时间跨度长达8年之久；某国土资源局原副局长袁某某的受贿和贪污行为发生在2007年6月至2013年11月期间，前后也有6年多；某环境监察大队大队长许某某更是在6年时间里先后与20多家监管企业发生不正当经济往来。这一现象说明，一些涉案单位的内部管理和监督存在薄弱环节，导致不正之风盛行，必须切实加强制度建设和廉政监管。
（五）一些职能单位内部形成的多人连带式犯罪现象不容忽视
在所办案件中，有相当数量的犯罪分子来自于同一个单位，并且往往涉及多个部门或多个环节，一旦查出一个，便极易带出一窝，扯出一串，"上梁不正下梁歪"、"前腐后继"的现象比较突出。据统计，属于同一个单位内部连带式犯罪的，共有21人，分别来自环境保护、城市绿化、水利、电力等领域。这些人员或者是一个部门的正、副职负责人，或者先后担任过某一重要岗位的负责人。如扬中市环保局局长及两名下属均被查处；镇江市城市绿化管理站主任、副主任及一名业务科长均被查处；句容市环保局环境监察大队大队长、副大队长都因受贿被查处。这也表明当前生态环境资源领域惩治和预防腐败犯罪的重要性和艰巨性。
（六）涉案人员身份呈现出行政机关管理人员多、乡科级干部多的特征
在行业从属身份上，所办案件中的犯罪分子大多数系行政机关管理人员，共计28人，占总人数的57%；属于环境绿化、水利管理等方面国有事业单位的有12人，占总人数的25%；系环境治理、资源利用等方面国有企业的有6人，占总人数的12%；另外3名行贿人员系具体从事环境保护业务的非国有企事业单位人员（见图三）。在职级职务上，所办案件中的职务犯罪分子大多数系科级以上干部，共计28人，占除3名行贿人以外总人数的61%，其中科级干部25人，处级干部3人，另外还有一般工作人员19人，但也大多数是乡镇站所拥有一定实权的一线工作人员。这表明，加强对行政机关管理人员，特别是科级以上干部和乡镇站所重要岗位人员的监督管理，已成为当前生态环境资源领域反腐倡廉的一个紧迫任务。
图三：2012年以来职务犯罪人员行业身份
（七）犯罪行为集中发生在环境监管、整治和维护以及资源管理和利用方面
在所办案件中，在生态环境领域实施犯罪行为的有24人，占49%，其中环境监管环节有6人，环境整治环节有3人，环境维护环节有15人；在资源管理和利用环节实施犯罪行为的有25人，占51%，其中资源管理方面13人，资源利用方面12人，两者基本持平（见图四）。这表明，一些重要环节是职务犯罪易发高发的节点，相关单位必须对这些环节的权力运行情况进行深入分析，有针对性地拿出规范管理的制度，并认真抓好落实。
图四：2012年以来职务犯罪案件行为发生环节
二、生态环境资源领域职务犯罪案件发生的原因分析
近年来，生态环境资源领域内的职务犯罪案件时有发生的原因是多方面的，主要有以下几点。
（一）组织纪律观念淡薄和职业道德偏离是犯罪发生的思想根源
当前，正值社会转型时期，社会上拜金主义、享乐主义和极端个人主义的滋长，导致一些国家工作人员的职业信仰出现严重偏差，守不住廉政底线。一些生态环境资源领域职务犯罪分子往往抱着别人都在捞、自己不捞白不捞的从众无过心理，别人都在做、自己不做是傻瓜的攀比失衡心理，别人都没出事、自己也不会出事的侥幸逃脱心理，不惜铤而走险，最终走上犯罪的道路。特别是在一些案件中，个别身居要职的"一把手"原则性不强，表率性不够，不仅放松了自我教育和约束，对所在单位或部门工作人员的廉政教育更是形同虚设，这是导致串案、窝案等群体性犯罪高发的重要原因。
（二）规章制度不完备和执行乏力是犯罪发生的制度根源
检察机关通过办案发现，我国现有的环境保护、监管等方面的法律法规比较原则，而在此基础上制定的行业规章制度又往往存在欠缺，特别是一些内部规章制度具有"趋利避害"性质，基本上是注重权力的配置和设定，淡化了对责任和义务的明确规定，导致一些拥有实权的人员可以轻易利用规章制度中的漏洞为自己划定"权力寻租"空间，使得那些在环境保护、国土开发、资源利用等方面存在利益需求的人员可以通过行贿等手段为自己的生存和发展谋求机遇，从而诱发腐败现象的发生。同时，虽然有的单位或部门制定了一些管理制度和行业规范，但操作性不强、透明度不高，并且在执行中也往往流于形式，难以真正落到实处，也为犯罪分子提供了可乘之机。
（三）权力缺乏规范有效的强有力监督和制约是犯罪发生的内部根源
随着生态文明建设的持续推进，在生态环境资源领域已初步形成了一定的权力运行监督和制约体系，但由于政府的环境保护、监管等职能分散在环保、国土、农委、建设等多个单位或部门，权力呈现出一定的交叉和重叠，致使相关部门对这些重要权力单位的管理和监督存在缺陷。如只注重自上而下的监督，缺乏从下而上的监督；只注重事后监督，权力运行过程中的同步监督以及事前监督很少，或流于形式；只注重行业内部监督，缺乏物价、工商、纪检监察等相关部门的协调配合，导致监督职能脱节，多头监管、头头难管。同时，一些单位和部门的"一把手"，既是决策者和执行者，又是管理者和监督者，权力过于集中，而对其权力行使的监督制约比较乏力，成为"一把手"腐败犯罪的重要原因。
（四）刑事、行政执法间的衔接机制和社会化预防功能尚未充分体现是犯罪发生的外在根源
近年来，尽管我市检察机关与一些行政执法机关之间建立起了一定的沟通与衔接机制，但从整体上看，行政执法与刑事执法之间衔接仍不通畅，使得司法机关难以发现发生在生态环境资源领域的刑事犯罪案件线索，使得一些严重污染生态环境、损害国土资源的犯罪案件未能及时进入司法程序，不仅放纵了生态环境资源领域内的刑事犯罪，也一定程度上诱发了贪污贿赂和渎职犯罪的发生。同时，近年来检察机关虽然加大了生态环境资源领域职务犯罪案件的查处力度，但针对案发单位及时开展有针对性的预防工作做得还不到位，通过《检察建议》等手段促进案发单位建章立制、堵塞漏洞等的作用还有待于进一步发挥。
三、防范与遏制生态环境资源领域职务犯罪案件的对策建议
面对新的形势和任务，有效防范与遏制生态环境资源领域职务犯罪案件，应当统筹施策、综合治理，形成系统化、链条式的防范遏制体系。
（一）加强思想政治教育，营造风清气正的政务环境
一是要广泛开展思想政治和廉政警示教育。要不断强化生态环境资源领域广大党员干部和工作人员对政治思想学习和党风廉政教育重要性和必要性的认识，着力提高法律意识和遵纪守法的自觉性。要特别对重点岗位和重要环节的人员进行警示教育，充分运用腐败犯罪的典型案例，通过以案释法有针对性地开展职业道德和纪律作风教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线，预防和减少职务犯罪行为的发生。二是要大力强化单位或部门领导的"一岗双责"。要严格落实单位或部门领导，特别是"一把手"的党风廉政责任，在强化自身修养和勤廉意识的同时，发动和带领工作人员坚持不懈地深化反腐倡廉教育，树立正确的权利观、地位观、利益观，确保做到自重、自醒、自警、自励。
（二）推进廉政制度建设，强化令行禁止的行为规范
一是要形成系统完整的行业制度规范。积极开展细致深入的调查研究，对每一项具体制度需要解决的问题加强思考分析，切实增强制度的前瞻性和针对性。要适时对已有的制度进行盘点、梳理和研究，及时进行废止、扩展或修正，并立足于现有制度不断完善、发展和创新制度建设。要坚持实体性制度与程序性制度、惩治性制度与预防行制度并重，特别是紧紧围绕容易滋生腐败问题的重点部位和关键环节建立和完善相关制度，努力构筑反腐倡廉制度屏障。二是要确保规章制度得到切实有效的贯彻执行。建立公开透明的制度发布、执行和反馈机制，在制度执行上强调令行禁止，有效防止和杜绝有令不行、有禁不止、随意变通制度、恶意规避制度的行为发生，不断增强制度刚性。要充分发挥领导干部执行制度的表率作用，特别是单位或部门的主要领导应带头执行各项规章制度，切实提高制度执行力。
（三）完善监督制约机制，构筑权责明确的监管体系
一是要突出监督和管理重点。针对生态环境保护、资源配置利用、资金划拨使用等重点部门和岗位，重大审批、重要执法等关键环节和时段开展有针对性的检查监督。要强化对领导干部，尤其是"一把手"的监督制约，深入抓好党风廉政建设责任制的贯彻落实，及时发现各种苗头性、倾向性问题，严格按照有关规定追究领导干部违纪违法等行为失范责任。二是要创新监督制约的方式方法。完善各司其职、协同监管的制约机制，不断形成监督合力，如纪检监察部门经常性进行党风廉政建设专项检查，审计部门建立经常性、规范性的罚没款审计监督制度，不断健全职能分工，完善岗位责任，使责权利更加明晰和规范。要定期开展巡视检查、专项治理、执法监察等活动，及时发现和掌握违规违法情况，积极变事后监督为事前和同步监督，变被动监督为主动监督。要拓宽监督渠道，完善举报监督机制，向社会公布举报电话，鼓励群众对生态环境资源领域内的腐败犯罪和违法行政执法行为进行举报。
（四）加大惩治预防力度，健全社会参与的治理模式
一是要始终坚持惩防并举、标本兼治。检察机关要加大对危害生态环境资源犯罪的打击力度，做到依法及时立案，快捕快诉，从严打击。同时，要更加注重治本，积极发挥检察机关的预防职能作用，通过发送《检察建议》的方式，帮助案发单位分析发案原因、规律，促使其进一步建章立制，堵塞漏洞，及时将可能发生的违法违规现象遏制在萌芽状态。要强化源头治理，及时将那些向环境保护、国土资源、水利建设等领域管理人员行贿的单位、企业和个人进行登记，不断充实和完善行贿犯罪档案查询系统。二是要推动建立社会化治理腐败模式。深入推进行政执法与刑事执法的衔接机制，不断完善联席会议、案件移送等制度，对严重破坏生态环境资源的案件，检察机关要及时介入行政执法活动开展必要调查，积极挖掘背后可能隐藏的职务犯罪，有效形成防范与遏制合力。要加大检务、政务公开和社会宣传力度，广泛运用广播、电视、报刊、互联网等手段，对惩治和预防生态环境资源领域职务犯罪的方针政策、法律法规、办案效果等进行宣传，积极为生态文明建设创造良好的社会参与度和影响力。