绘就业兴家富人和村美新画卷——关于发展乡村旅游培育乡村振兴新动能的调研报告

绘就业兴家富人和村美新画卷--关于发展乡村旅游培育乡村振兴新动能的调研报告

省委政研室、省文旅厅、湖南大学联合调研组　

2019年月30日

为落实省委书记杜家毫"大力推进农村一二三产业融合发展，积极发展休闲农业、家庭农庄、乡村旅游、特色观光、生活体验等新型业态"的指示精神，近期，省委政研室联合调研组深入长沙、怀化、湘西等地实地调研，汇总分析全省各地面上情况，综合比较兄弟省份乡村旅游发展经验。边比较分析，边深入思考，总体感到，近年来，在市场拉动、政策推动、创新驱动、政府带动下，湖南休闲农业和乡村旅游蓬勃发展，整个产业呈现出"发展加快、布局优化、质量提升、领域拓展、特色凸显"的良好态势，但也还面临着一些困难和问题，在当前经济运行稳中有变，消费增速放缓的新形势下，应科学谋划、研究因地制宜发展乡村旅游，全域推进美丽宜居乡村建设，调动多方资源增强乡村旅游脱贫富民功能，发挥乡村旅游在巩固经济稳中向好势头和乡村振兴中的生力军作用。

一、全省休闲农业和乡村旅游蓬勃发展，形成了农业旅游文化"三位一体"、生产生活生态同步改善、一二三产业深度融合的新产业新业态新模式

顺应城乡居民消费拓展升级趋势，在一系列支农惠农强农政策的支持下，全省各地坚持以乡村特色旅游资源为依托，深入发掘农业农村的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等多种功能和多重价值，休闲农业与乡村旅游发展迅速。

整体经营效益日趋凸显。截至2017年底，全省休闲农业经营主体达1.7万家，其中规模农庄4510家、星级农庄1078家。星级乡村旅游点1233个，年接待人次超过1万人的550多家，投资额超过1000万的480多家，客房数超过20间的680多家。初步测算，今年前三季度乡村旅游和休闲农业接待游客14670万人次，同比增长12%，实现经营收入310亿元，同比增长19.2%。特别是湘西州、怀化等民俗文化浓厚的地区，以整村发展乡村旅游势头较好，景气度较高。今年以来，全省休闲农业新增投资项目达到70多个，投资金额40多亿元。长沙市民宿经济风生水起，衡阳市百万樱花园等重大项目运行，岳阳市一批星级以上农庄集中在暑期开业，行业新进投资意愿继续保持高位走势。

促进精准脱贫日趋成熟。2017年，全省乡村旅游直接从业人员136.4万人，全省贫困县中，现有休闲农业经营主体4897个，规模农庄802家，总营业额超过60亿元，安置农民就业23万人，带动了27.8万户脱贫。旅游扶贫重点县积极发挥比较优势，聚焦县域谋划全域，产生了村级组织引领型、企业主导型、市场推动型、产业支撑型、旅游带动型、民俗文化型等多种带动模式。如新化县实施"旅游立县"战略打造"全景梅山"，平江县整合资金推进8大项目建设等，为推进脱贫攻坚和补齐县域经济"短板"作出了积极贡献。武陵源区发展乡村旅游，吸纳当地农民就业2000人以上，人均年收入达3万元。

推进工作机制日趋完善。2018年9月13日，文化和旅游部、国务院扶贫办在张家界慈利县罗潭村召开全国乡村旅游与旅游扶贫工作推进大会，对湖南乡村旅游工作予以充分肯定。省发改、民宗、财政、国土、住建、交通、农业、林业、旅游、扶贫等多个部门，立足自身职能出台了相关政策，加大对乡村旅游支持力度，出台了《湖南省休闲农业发展规划(2017-2025)》《2017年度乡村旅游扶贫工作方案》等。各类金融机构对乡村旅游项目倾力扶持，探索了股权融资新机制，2017年21家休闲农业企业在湖南股交所挂牌上市。

深度融合模式日趋多样。主要是"五加五变"。旅游+农业，让劳作变体验。如怀化市洪江区茅头园村建设了400多亩花卉苗木种植基地，年接待游客达10万人次，带动295户农民增收，近100家农户脱贫。旅游+文化，让资源变资产。湘西、怀化等地正着力培育土家探源、神秘苗乡、侗苗风情、瑶家古风等品牌，参与其中的农民人均收入都在5000元以上。旅游+生态，让林区变景区。如湖南雪峰山生态文化旅游公司，2015年起在雪峰山先后打造了多个景区，现已进入收获期，仅2018年5-8月，共接待游客53万人次，营业收入2300多万元。旅游+电商，让产品变商品。通过线上线下网络推介本地农产品、民间工艺品、特色美食资源，如通道侗锦传承人粟田梅、吴念姬带动侗锦织造300余户，年销售额300余万元。旅游+康养，让农房变客房。如慈利县三官寺乡罗潭村利用紧邻张家界核心景区的地理和区位优势，引进的禾田居山谷农业生态园和万豪养生酒店，吸纳村民就业215人，并带动了民宿发展。

区域特色产品日趋丰富。以"春赏花""夏避暑""秋采摘""冬观景"为主题的节庆活动精彩纷呈，"政府搭台、园区唱戏、农民受益"的模式在全省广泛推开，成为吸引人们到农村休闲旅游的主要途径，特别是第一个"农民丰收节"成效显著。全省乡村旅游和休闲农业形成了"一心一区三带"的发展格局：以都市休闲农业为核心的"长株潭"板块，着眼城市居民对教育、科普、拓展、休闲、养生等需要，显现出旺盛的生命力。以"鱼米之乡"为特色的环洞庭湖休闲农业区，定位休闲、垂钓、娱乐、健身等，打造农旅结合、规模化发展的休闲农业，实现了农业产业和休闲农业的良性发展。京广沿线、二广高速和大湘西休闲农业产业带，瞄准多样化需求，在资源开发、功能拓展、文化传承等方面融合发展、特色发展，呈现后来居上势头。

二、乡村旅游处在从自发式粗放发展向规范化特色发展的转型期，"三个不平衡"的问题亟待破解

虽然取得了一定成绩，但与乡村旅游发达省份相比，湖南还面临着思想理念不新、发展层次不高、公司化主体较少、服务标准低等问题。总的看，整体发展方式还比较粗放，主要存在"两个跟不上"的问题，即乡村旅游产品供给跟不上消费升级的需求，政府管理和服务水平跟不上旅游业快速发展的形势。具体来说，面临"三个不平衡"。

各类市场主体进入意愿同政策引导不平衡，吸引力不强。从理念看，一些县市区对发展乡村旅游的重要意义认识不足，仅把这项事业看做富民渠道，没能从乡村振兴、精准脱贫、城乡统筹的高度来认识。一些干部把乡村旅游发展简单理解为休闲农业，停留在建农庄等传统层面，缺乏全域旅游认知。从规划看，省级层面和多数市县尚未编制乡村旅游发展规划，政府规划引导总体上滞后于发展需要，一些投资业主缺乏策划规划意识，想搞什么项目就搞什么项目，边摸索、边建设、边经营、边整改的"四边"工程屡见不鲜。从政策看，目前各地政府尚无一个专门部门对乡村旅游发展进行统一协调与管理，政府主导作用发挥有限，各有一些开展工作的优势，虽然互有联系，但还存在统筹和协调不够的问题。由于乡村旅游对地方财政的直接贡献率低，政策支持力度不够，存在缺人、缺钱、缺地等困境。从主体看，投资者及经营主体对当地资源优势和风土人情研究不深入，存在盲目性。一些投资者在主体建筑、设施设备上投入多，在经营特色、服务质量、社区环境方面投入少，导致游客体验差、停留时间短、消费额度低。

各地城乡居民旺盛需求同市场供给不平衡，接待力不足。从环境看，近城郊农村交通、通讯、治安、资讯服务等旅游基础设施已基本完备，但尚不平衡，一些地方可及性不强，成为制约乡村游从观光型向休闲型、度假型、乡居型纵深发展的重要原因。如凤凰古城游客众多，但30里外的一些旅游村落门可罗雀，村民普通话尚未普及。从资源看，湖南分布有平原、丘陵、山区，河网密布、湖泊众多、地质地貌多样、生态植被良好、民族文化多样、农业生产水平较高、农耕文化悠久丰富，这些为休闲农业发展提供了得天独厚的条件，但还有许多资源未得到充分开发。如湖南有国家历史文化名村名镇22个，省级历史文化名镇19个、历史文化名村68个，但尚未真正串点成线，有的古村名镇缺少整体推介，效益不佳。从产品看，产品端形态单一，以各种形式的农家乐、休闲农场和观光果园等项目为表现形式，体验性、参与性、文化性和创新性不够，在产品品种、食宿环境、服务质量、文化展示、农事体验等方面还难以满足高质量的休闲消费需要。从运营看，经营主体功能单一，观光、体验、休闲、度假相互割裂，没有形成结构优化和业务衔接，导致游客不愿来，来了呆不住，游客评价不高。

全年接待游客规模总量同消费能力不平衡，带动力不高。从收入看，湖南乡村旅游消费频次高，整体消费低，对乡村经济拉动作用小。2017年，全省乡村旅游接待游客3.07亿人次，占全省全年旅游接待人次的46%，乡村旅游总收入达3012.5亿元，占全省旅游收入的42%。"旺丁不旺财""短时短距"特征明显。从带动看，一些乡村旅游项目与农业产业、农村建设、农民发展的融合不够，有的存在"富了老板、亏了老乡"现象。少数地方甚至将原住居民搬离景区，挫伤了群众积极性。从品牌看，虽然近年来评比了一批星级旅游农庄等项目，但是知名度不高，给游客留下的特色感、回头感都比较低。旅游商品大多是"义乌造"，缺乏工匠大师，缺乏知名品牌，缺乏乡土特色。如湘西、怀化一些村民的提篮小卖，很多都属于"三无"产品，无法大规模流通。

三、更新发展理念和思路，创新管理体制机制，发展乡村旅游培育乡村振兴新动能

习近平总书记指出，"脱贫攻坚，发展乡村旅游是一个重要渠道。要抓住乡村旅游兴起的时机，把资源变资产，实践好绿水青山就是金山银山的理念"。建议省委省政府将发展乡村旅游作为贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重大抓手，作为推进深度地区脱贫攻坚、促进乡村振兴的有效途径，进一步加大扶持力度，力争在3-5年内取得突破。

以乡村振兴为统领，加强政策支持和规划引导。四川、浙江等省在"十三五"旅游业发展规划中制定了乡村旅游规划，广东省定期发布《广东乡村旅游大数据分析报告》。建议由发改、农业、文旅部门牵头，相关部门参与，在调研总结省内经验、整合现有文件政策基础上，加快研究制定出台《湖南省发展乡村旅游助力乡村振兴的意见》。编制全省乡村旅游规划，指导市州县编制行动计划，并抓好规划落实。加快推动建设乡村旅游示范县、乡镇、村和示范户，突出打造一批各具特色的精品线路。

以厕所革命为龙头，加强基础设施和公共服务建设。以"厕所革命"为龙头，结合新农村建设和易地扶贫搬迁工程，加快推进景区通达公路、步行道、自驾游营地、供水供电通信、应急救援等基础和服务设施建设，完善集散咨询服务体系，规范完善旅游引导标识系统，丰富旅游便民惠民措施，不断增加旅游公共服务有效供给。对从事乡村旅游的贫困户实行改厨、改厕、改房、美化院落的引导扶持。适当提高湘西、怀化高速公路限速，从80km/h提升至100km/h。

以深化改革为手段，加强旅游用地保障。学习借鉴浙江、四川等地经验，支持乡村旅游创新用地方式，对充分利用山水林田湖等自然风景资源、开发乡村旅游项目用地，可实行点状配套设施建设用地布局开发，按地块独立供地；支持农村集体经济组织依法依规盘活利用空闲农房和宅基地，改造建设民宿等场所。进一步深化放管服改革，对各类旅游经营项目的消防、环评等重点环节制定具体工作指引，加快项目审批核准。鼓励各地创新政策，解决旅游民宿办证、消防、发票、特种行业经营等问题。

以市场主体为引擎，加强乡村旅游投入。陕西咸阳市袁家村从2007年来，以乡村旅游为突破口，在没有国家补助的前提下，通过股份制改革，经过一系列创新实践，村集体经济积累从2007年1700万元增长到2017年21亿元，农民人均收入由2007年的8600元增长到2017年7.5万元。他们的一个重要经验就是以股份合作为纽带，打造利益共同体，调动各方面积极性。建议充分引导社会资本开发乡村旅游等农旅融合项目。统筹农业、林业、水利、交通、土地等资金，用于促进相关产业与乡村旅游融合发展。引导银行、证券、保险等金融机构开展乡村旅游专业金融服务。

以内生动力为重点，加强人才培养和服务管理。通过上派挂职和下派蹲点、帮助工作等方式，提高乡村旅游管理者水平和能力。采取省财政购买服务方式，重点支持对县乡农业、旅游部门、乡村旅游市场主体负责人和非遗传承人、经营导服人员等进行培训。编制乡村旅游培训教材，从景区讲解、环境保洁、文化演出、食宿接待、旅游商品销售、向导服务等方面，提升从业者专业技能和水平。支持旅游企业与高等院校、科研机构共建人才培养基地，培育一批乡村旅游专业人才，鼓励引进高层次旅游和营销人才。

以提质升级为突破，加强旅游消费。开发二次消费项目，推动乡村旅游由门票经济、餐饮经济向综合经济转变。整合媒介活动资源，总结节会经验，策划和包装一批新的乡村旅游景点、旅游产品，培育和引导乡村旅游消费。落实职工带薪年休假制度，鼓励企业将安排职工旅游休闲作为奖励和福利措施。支持利用"农民丰收节""乡村旅游季"等活动平台，组织游客到乡村旅游消费。制定实施全省中小学研学旅行计划和有关标准，将红色研学、乡村体验纳入学校教育教学计划，大力开拓研学旅游市场。