关于落实“三个区分开来” 建立容错纠错机制的调研报告
关于落实习近平总书记"三个区分开来"重要要求建立容错纠错机制的调研报告
省委改革办调研组
2019年3月14日
近期，省委改革办就贯彻落实习近平总书记"三个区分开来"重要要求建立容错纠错机制，先后赴湘西州、邵阳市、浙江绍兴市、山东济南市等地调研，并收集查询相关地方经验做法，形成了调研报告。
一、大家很期盼
大家一致认为，新形势下，落实新发展理念，实现高质量发展，就要鼓励干部大胆探索、勇于创新。因此建立容错纠错机制，十分必要、非常迫切。
1.基层干部心生焦虑，希望有"定心丸"。党的十八大以来，党中央全面推进从严治党，失责必问、问责必严成为常态，干部红线意识、底线意识不断增强，作风明显好转。但也滋生了求稳怕乱、不求进取的心态，出现了不作为、慢作为等现象。究其原因：一是追责压力大。基层工作是"上面千条线，下面一根针""上面千把锤，下面一根钉"，工作任务多、责任大，容易导致"做的多、错的多、追责多"。再加之一些地方和单位对党内法规学习不透彻、领会不到位、运用不精准，出现了追责方向跑偏、小责上纲上线、问责用力过猛等现象，虽是偶然个别，但常被舆论放大，导致情绪传染，部分干部畏手畏脚、不敢担当，不求有功、但求无过。有同志说这容易变成"穿钉鞋、拄拐杖，走得稳，但是走得慢"。现在工作清闲、无责无权的部门反倒成了"香饽饽"。二是影响程度深。受到问责处理的干部，不仅会影响年度考核、评先评优、职级晋升、绩效奖金等，而且会使干部档案产生瑕疵，贴上标签，甚至被"一棍子打死"。有干部说，提拔的关键时候看似只缓一下，但很可能就会耽误一辈子。习近平总书记指出，干事业总是有风险的，不能期望每一项工作只成功不失败。因此，如何从制度上给敢于担当、踏实肯干的干部"撑腰"，让他们吃上"定心丸"，形成上级为下级担当、组织为干部担当、干部为事业担当的良好氛围，是各级干部最为期盼的事情。
2.纪委监委操作谨慎，希望有"参照表"。纪委监委干部普遍反映，在执纪问责时，会运用"三个区分开来"理念，但因为没有像"四种形态"一样成为政策依据，实践操作中仍然存在困难。一是缺乏依据。有些地方尚未出台容错纠错制度文件，纪委监委干部在容错时心存顾虑，怕有担责风险，万一以后查究起来无法帮自己"区分开来"。有的地方虽出台了文件，但是比较宏观，对容错的条件、界限、情形和尺度难以把握，真正适用容错的案例不多。二是标准不一。当前查办的案件中，上级纪委监委机关交办的案件多，有些情形上下级在容错的标准上不统一，下级纪委监委机关容错得不到上级支持，想容也不能容不敢容。三是舆论压力。有的地方存在干部污名化现象，只要关于干部的负面情形，就容易被放大，形成舆情事件，对地方党委政府造成巨大的舆论压力。为了平息事态，只好从快从重追责问责，更不用谈是否符合容错情形。因此，纪委监委机关的同志纷纷表示，希望出台全省层面的容错标准和细则，为问责部门在容错时提供有力的政策依据。
3.组织部门表示担忧，希望有"激励书"。组织部门的同志表示，在追责问责成为常态的情形下，一些干部出于自我保护的意识，工作积极性不高，创新意识不强，敢闯敢冒敢冲的不多，给干部选拔任用带来了困扰。一方面可能出现劣币驱逐良币现象。在选拔任用干部的过程中，一些因为敢闯敢干失误受罚的干部，在影响期内无法进入考察范围，错失机会。而有些按部就班、碌碌无为的干部却因为"身世清白"，被安排到了重要岗位上。"狮子型"干部成了"绵羊型"干部，不利于形成正确的用人导向。另一方面基层出现用人捉襟见肘的窘境。有县委组织部长透露，全县一年立案数达到400多件。有个县258个村(居)，其中98个村(居)主干受过处分，县住建局受处分的干部达到三分之一。想干事、能干事、敢干事的干部很多都受过处分，加之重新启用受处分干部的程序繁琐，且受舆论影响大，只要一个环节卡住就会被挂起，不利于新形势下的干部队伍建设。因此，急需建立容错纠错的制度机制，对失误犯错的干部"区分开来"，激励他们放下包袱、轻装上阵。
4.人民群众反映较大，希望有"动员令"。当前，人民群众对不作为、慢作为的现象反映比较强烈。他们表示，过去是"门难进、脸难看、事难办"，现在是"门好进、脸好看、事不办"了。"为官不为"已经成了阻碍改革发展的拦路虎和绊脚石，严重影响了人民群众的获得感、幸福感、安全感。当前，三大攻坚战、产业项目建设、优化营商环境、兴办民生实事等重要工作，都需要广大干部敢破敢立、敢闯敢试，创造性地贯彻落实。因此，运用好"三个区分开来"，形成有效管用的制度机制，向广大干部发出努力干事创业的"动员令"，是发展所需、干部所盼、民心所向。
二、也有些迷茫
调研中，大家认为建立容错纠错机制是件大事、好事、急事，但也是件难事。有很多实际问题困扰，主要体现在四个方面：
1.氛围难形成。近年来，"动员千遍，不如问责一次"、"有错无为皆问责"等观念深入人心，相应的制度逐步规范，过去问责不主动、追责不给力的现象大大减少。但是有的地方对"三个区分开来"的精神理解不到位、把握不精准，存在"问责很安全、容错有风险"的观念；有的认为，实行容错纠错就意味着纪律"松绑"、作风"减压"；有的认为容错就是包庇、鼓励和纵容犯错。可以说，目前社会环境对改革创新、干事创业失误的宽容度有待提高，鼓舞激励干部敢于担当、勇于试错的氛围仍然比较薄弱。
2.界限难厘清。当前，中央和省里出台了激励广大干部新时代新担当新作为的文件，有容错措施，但没有对容错界限进行清晰界定。大家对哪些错能容、哪些不能容；哪些省里可以容，哪些市里可以容、哪些县里可以容；容错是从动机出发还是从结果出发等诸多问题感到迷茫，认为如果容错界限不分清楚，就会导致容错认定时自由裁量权过大，政策实施效果打折扣。
3.程序难把握。基层干部表示，容错纠错机制的实施主体和实施对象类似"裁判员"和"运动员"关系。只有保证程序公正，容错纠错机制才有生命力。很多程序上的问题困扰着基层干部。比如，容错主体不明确，是纪委监委机关还是组织人事部门，或是其他部门；容错步骤不明确，如何保障干部容错申请的权利，问责机关何时启动容错程序，调查核实并作结论的期限是多长，都缺乏具体操作规程；容错监督不明确，应该由谁来监督容错机制运行，容错结果是否应该公开，公开的范围多大等。
4.结果难运用。由于缺少明确的标准和具体案例指导，纪委监委机关在运用容错结果时，哪些情形可以从轻、减轻、或免除责任追究，难以把握、不好操作；组织人事部门在如何运用容错结果，降低对干部提拔任用的影响，或者重新启用受过处分的干部，也缺乏有效的标准和依据。
三、各地在探索
据统计，全省14个市州中大多出台了容错纠错文件，122个县市区中有68个出台了容错纠错文件。省内外有很多经验做法值得借鉴。
1.制定了容错清单。各地出台的具体办法都结合了实际，比较清晰地界定了容错边界，形成了比较明确的容错清单。比如，长沙市明确在体制改革、机制创新过程中，敢于先行先试的；在重大项目建设、征地拆迁、拆违控违等全市性中心工作中，为确保工作进度特事特办、攻坚克难的；在招商引资工作中，积极创造条件引进与区域发展需求相匹配的重大项目的等10种容错情形。绍兴市明确了7种可容错免责具体情形，并制定配套的"1+X"容错纠错制度体系，列出了"最多跑一次"改革、科技创新和人才工作、投融资体制改革、招商引资工作和企业投资项目审批工作等五个领域的容错清单。
2.明确了容错程序。基本按照提出申请、调查核实、认定反馈、报告报备等步骤进行，核查过程慎重，认定步骤严谨。比如，济南市济阳区明确，不仅当事人可以提出容错申请，而且问责机关在调查过程中发现具有容错情形的，也应主动通知相关单位及当事人提供相关证明材料；株洲市明确，对情况复杂或有争议的容错案件，问责机关(部门)报市委、市政府同意后，可以组织相关人员听证；娄底市明确，在作出认定意见后3个工作日内，调查核实情况和认定意见在一定范围内公开。
3.运用了容错结果。各地都较合理地运用了容错结果，一方面，减轻了问责，保护了干部。只要认定符合容错情形，都给予从轻、减轻甚至免责处理。比如济南市明确提出，符合容错情形，"第二种形态"可以转为"第一种形态"，"第三种形态"可以转为"第二种形态"。另一方面，减轻了影响，形成了导向。比如，绍兴诸暨市明确，只要认定符合容错情形的，就可在评优评先、职称认定、干部年度考核等7个方面减轻或不受影响。同时，加强了纠错防错，对容错中发现的错误，采取纪检监察建议书、谈心谈话、责令纠正或补救等方式纠正，避免二次犯错。
4.产生了初步成效。各地在运用容错纠错机制方面取得了较好的成效，保护激励了敢于担当的干部。比如，绍兴诸暨市2015年以来，共有11名干部被免责处理，69名改革实绩突出干部被提拔重用，怕担责怕出错、不敢试不敢为的问题得到了较好解决。娄底市出台了容错免责办法，正确运用监督执纪的"四种形态"。2018年1-10月，"第一、二种形态"占总数的91.3%，"第一种形态"同比增加74%，"第四种形态"同比减少58.2%。永州市2017年以来，为176名因工作失误受到举报的同志澄清了是非，在全市营造了保护和激励干事创业的氛围。
四、重在好操作
调研中，大家普遍认为制定操作性强的实施方案是贯彻落实"三个区分开来"的关键所在。正如有的同志所说，容错纠错的制度机制，有比无好、早比晚好、层次高比层次低好、具体比抽象好。我们认为可从五个方面细化实化"三个区分开来"。
1.明确基本原则。坚持把"三个区分开来"作为界定容错的原则标准。处理好保护激励和严守底线的关系。容错范围主要是"失误错误""行政容错"，而非"政治容错""法律容错""道德容错"。要始终坚持容错不容偏、容错不容贪、容错不容罪，坚决防止把"三个区分开来"作为不贯彻落实中央决策和省委部署、违纪违法的"保护伞""挡箭牌"。处理好容错纠错和追责问责的关系。容错纠错是动力机制，体现的是一种导向、理念；问责追责是约束机制，彰显的是"底线""红线"，两者相辅相成、整体协同。在处理具体问题时，应加强二者有机衔接，综合考虑问题发生时的背景原因、动机目的、政策依据、性质后果等各方面因素，认真甄别、准确研判、妥善处置，实现政治效果、纪法效果和社会效果相统一。
2.厘清容错边界。厘清边界，是容错纠错的核心。建议重点从五个方面合理划定容错边界。一看动机目的，是出以公心还是源于私利；二看主观态度，是无心之失还是有心之过；三看决策程序，是严格执行"三重一大"决策制度等程序还是个人专断、一意孤行；四看性质程度，是遵守党纪和法律前提下的失误错误还是明知故犯的违纪违法行为；五看纠错态度，出现损失后是主动采取措施止损还是放任损失继续扩大。
3.列出详细清单。列出具体详细的容错情形清单，能够让干部有据可依，放心大胆干事创业；也能让问责机关在考虑容错情形时有章可循，主动为被问责者担当。建议围绕省委省政府重大部署、重要工作、重点改革领域，精准研判改革发展中易错点、风险点，形成"1+X"容错清单。"1"即具有普遍性的容错情形，"X"即针对重点领域更加精准的容错情形，比如高质量发展、三大攻坚战、产业项目建设、五大开放行动、创新示范区建设、承接产业转移、国企国资改革、投融资体系建设、"放管服"改革和优化营商环境等，让干部一看就懂，拿来能用，使容错机制更加科学、直观、管用。执行过程中，坚持目标导向和问题导向，根据形势变化进行动态调整、实时更新。
4.科学设置程序。容错主体上，应坚持"谁负责问责、谁考虑容错"的原则，在党委(党组)领导下，由纪委监委和组织人事部门负责，相关部门参与。容错程序上，要充分保障被问责人陈诉和申辩的权利，在启动问责程序时，就同步启动容错程序。可以由干部及所在党组织提出申请；纪委监委、组织人事和相关部门协调会商并开展调查核实，全面客观准确提出认定意见，并向党委(党组)报告；党委(党组)经研究确定结果后，向申请单位和个人反馈，并根据认定结果作出相应处置。制度设计上，可以探索建立容错会商制度，纪委监委、组织人事和相关部门就具体容错案例进行综合分析，共同商定是否予以容错。通过部门之间的沟通会商，防止执纪问责和容错免责出现独自运行或发生相互冲突的现象。
5.强化结果运用。在责任追究方面，经研究决定予以容错的，根据行为性质和造成的后果，分别给予从轻、减轻、或免除责任追究的处理。在干部使用方面，应当旗帜鲜明、公正合理。对于免于责任追究的干部，不作负面评价，在党风廉政考核、年度考核、评先评优、表彰奖励、提拔重用等方面均不受影响；对于影响期满、各方面表现优秀的干部在选拔任用方面不受影响，该使用的大胆使用，激励被问责干部重整行装再出发。