江苏省排污许可证管理及排污权交易调研报告

江苏省排污许可证管理及排污权交易调研报告

前言：为全面推进全省排污许可证和排污权交易工作，通过排污权交易实现对环境资源的优化配置，并以排污许可证实现对企业排放污染物的有效监管，省环保厅总量处在全面分析全省工作的基础上，对江阴、常熟的工作开展较好的地区进行深入调研，总结成绩、分析不足，并就进一步推进全省排污许可证和排污权交易工作提出工作建议。

排污许可证是指环境保护主管部门根据排污单位的申请，核发的准予其在生产经营过程中排放污染物的凭证。排污许可证制度已经在美国、日本、德国，我国台湾地区、香港地区等地普遍实施，并取得良好的效果。排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。排污许可证和排污权交易的核心都是企业排放污染物的权利即排污权。排污许可证通过法律形式对排污权予以明确，并依法对排污行为实施监管。排污权交易通过市场手段对排污权进行交易，实现对环境资源的优化配置。

推进排污许可证和排污权交易工作对于现阶段环保工作具有非常重要的意义。党的十八届三中全会要求建立系统完整的生态文明制度体系，完善污染物排放许可制，发展排污权交易制度。十八届四中全会进一步要求用严格的法律制度保护生态环境。新环保法也明确规定实行排污许可管理制度，要求按证排污，无证不得排污。

为深入贯彻落实习近平总书记视察江苏重要讲话精神，认真落实新环保法和《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号）对排污许可证和排污权交易工作要求，根据省政府工作部署和厅党组安排，省环保厅总量处认真调研省内外排污许可证和排污权交易工作，总结成绩、研究问题，提出下一步政策建议。

一、我省排污许可证和排污权交易工作情况

在对全省工作的全面调度的基础上，我们专程到江阴市、常熟市进行调研，深入了解政策体系、技术方法、人员机构等，并和相关专家、基层同志和系统开发单位、设备提供商进行座谈，深入调研排污许可证和排污权交易工作。

总体来看，我省排污许可证和排污权交易工作取得了一定进展，具体体现在：

（一）制度体系初步建立

排污权交易方面：2007年11月，省政府向财政部、环保总局申请在我省太湖流域开展主要水污染物排放指标初始有偿使用和交易试点，12月获得批复同意。2008年8月，财政部、环保部和江苏省政府在无锡市联合举行试点启动仪式。2008年11月20日，经省政府同意，省环保厅会同省财政厅和省物价局联合印发了《江苏省太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点方案细则》，在太湖流域实施水污染物排污权交易试点。2013年，我省在总结前期试点工作的基础上，进一步扩大排污权交易试点范围，出台了《江苏省二氧化硫排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》，明确在全省内开展二氧化硫排污权有偿使用和交易活动，积极探索氮氧化物排放指标排污权交易。

排污许可证方面：我省从上世纪80年代中期开始探索排污许可证这一环境管理制度，常州、扬州等地先后开展水污染物排放许可证工作。1992年，省政府发布了《江苏省排放污染物总量控制暂行规定》，要求在部分区域和单位实施排放污染物许可证制度。2011年，省政府发布了《江苏省排放水污染物许可证管理办法》，将排污许可证管理上升为地方性规章，法律效力和权威性进一步加强，标志着我省排污许可证工作进入新一阶段。为落实许可证管理办法，省环保厅又印发了《关于实施江苏省排放水污染物许可证管理办法有关事项的通知》、《关于实施排放污染物许可证有关问题的复函》等系列文件，对排放许可量确定、排放量的核算、日常监管等方面提出了要求，各地也根据本地区实际情况积极开展工作。

（二）部分工作取得突破

一是省级层面排污权交易有较大进展。省环保厅分别于2013年上下半年和2014年上半年委托苏州能源交易中心专门组织了三场全省主要污染物排污权交易活动，已累计缴纳有偿使用费2.25亿元；排污权交易额2.24亿元。

二是各市排污权有偿使用和交易试点工作呈现较快态势。苏州、泰州、宿迁三市已启动排污权有偿使用和交易工作，均举办了首场交易活动；南京、南通等地区也已制订了相应的交易办法，计划今年正式实施试点工作；其他各市也在抓紧制定工作方案。

三是排污许可证工作全面推进。开展省级排污许可证管理系统建设，针对水、气污染物刷卡排污技术进行研究，开展刷卡排污成套解决方案研究，争取为各种规模的排污企业提供适合的成套解决方案。据不完全统计，全省有4万多家企业领取排污许可证。许可证在污染源监督监管、总量减排方面发挥了积极的作用。

四是环保监管手段取得突破。通过开展刷卡排污实现对排污单位的有效监管。在江阴、常熟等地刷卡排污的基础上，省内其他地区也积极推广，南通、泰州、盐城等地分别对水、气、重金属的污染物刷卡排污进行试点，为向全省进一步推广奠定基础。

（三）部分地区先行先试取得良好成效

江阴市、常熟市都在排污许可证和排污权交易上做了很大的突破创新，建立相对完成政策体系，并加以实施。一是全面实行排污权有偿使用和交易制度。江阴市要求新、改、扩建项目新增的排污指标，必须通过市主要污染物排污权储备交易中心交易获得。企业通过工程减排、结构减排和管理减排等措施节约的排污指标可以通过排污权交易市场出售，也可以卖给交易中心。二是实行严格的排污许可证监管。江阴市、常熟市都建立了完善的监管制度，并通过刷卡排污的技术手段实现对排污单位的定量监管。江阴全市350家年排放10吨化学需氧量的企业全部发放排污许可证，安装刷卡排污远程控制设备，能够在企业超标、超总量排污时自动关闭排污阀门。常熟市对164家企业进行刷卡排污改造，实现对印染企业的全覆盖。三是建立起完善的工作机制。总量部门、监察部门、信息管理部门分工合作，各司其责。并依托社会机构开展政策研究、系统建设维护等相关技术工作。

二、存在问题和面临的困难

虽然我省实施排污权交易和排污许可证工作取得一些成绩，但排污权的市场交易活跃程度相对滞后，未能充分发挥在配置环境资源方面的作用。排污许可证对排污单位的监管也未能达到预期的要求。主要原因在于：

排污权交易方面：

（一）缺乏专门交易管理机构。排污权有偿使用和交易是一项系统工作，涉及环境管理的各个方面，工作量大、技术要求高，其他试点省份基本都成立了专门的排污权管理机构，安排专职人员从事相关工作。目前我省各级尚未设置专门机构进行管理和研究，大多由总量条线负责，目前基层总量工作人员普遍为1-2人，在当前我省总量减排压力大的状况下，缺乏精力和时间投入改革工作，更谈不上制度设计创新，导致试点工作未能进一步深入推进。

（二）地方政府重视程度亟待加强。排污权有偿使用费的征收涉及到企业切身利益，特别是在当前社会经济不景气、企业效益普遍不好的大环境下，政府正在考虑如何为企业减负，因此涉及到要增加收费项目，影响当地招商引资，政府普遍采取谨慎和观望态度地方，仅仅满足于完成任务，政策创新不足、试点热情不高导致相关工作进展缓慢甚至停滞，影响到全省试点工作的整体推进。

（三）管理平台建设有所滞后。当前，我省排污权有偿使用和交易平台建设还仅适用于太湖流域，尚未覆盖到全省。功能不完善，大气污染物还不能在平台上交易，并且运营不稳定，不适应当前工作要求。

（四）政策扶持创新力度不够。目前我省排污权价值还仅仅停留在交易量上，没有深入挖掘排污权的抵押、融资、信托等属性，相应的配套鼓励引导机制不足，加之排污权产权定位尚不清晰，导致企业普遍惜售，缺乏交易的动力，这也是直接导致二级交易市场供需失衡的重要方面。

排污许可证方面：

（一）上位法缺失，制度定位不明确。虽然《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）要求企事业单位无证不得排污。但由于国家层面的许可证管理办法还未出台，在实际操作中，环保部门在管理过程中无法明确环境管理部门和企业各自的责任和权利，以及对违规企业的处罚权利和权限。在排污许可证的制度定位方面，也存在不同的意见。

（二）操作层面缺乏技术规范。一是缺乏初始排污权核定技术路线。各地基本按照环评量核定，导致一些投产年代较久的老企业排污权无法核定。二是缺乏核定企业实际排放量的技术路线。只有准确核定实际排放量才能对企业排污行为进行有效监管。针对不同的企业如何采用监测数据法、排放系数法、物料衡算法核定排放量，需要有一套技术方法予以明确。

（三）统计监测能力不足，无法支撑总量管理。排污许可证不仅对企业排污浓度，还对排放总量进行监管，这就要求环保部门、企业必须具备较高的污染物监测、统计能力。需要有一套时效性强、准确性高的监测和统计方案，用于定期核算企业排放量。除少数地区外，各地在排放量监测统计方面的力量普遍不足，不同程度上存在"重发证，轻监管"的情况。

（四）处罚力度不够，执法取证困难。在实际工作中，基层环保部门普遍反映存在执法难。经过调查，各地对违反排污许可证的企业处罚非常少，甚至没有。这种现象主要是因为处罚力度和举证方面的原因。《江苏省水污染物排放许可证管理办法》规定，无证排污只能处1万元以上3万元以下罚款，远小于超标排污的处罚额。同时，许可证执法取证难度较大，由于排污许可证是实行污染物浓度、总量双控制，在不具备完善的监测和统计体系情况下，很难取得能够作为执法依据的超总量排污证据并对企业进行处罚。

三、排污许可证和排污权交易工作对策建议

按照中央和省委省政府关于深化改革和依法治国的相关要求，排污许可证和排污权交易制度体系建设要深入总结分析现有制度的优缺点，坚持问题导向，进一步完善我省排污许可证工作制度，切实发挥排污许可证在环境管理和总量控制中的突出作用，推广排污权有偿使用，激活排污权交易二级市场。

（一）进一步完善排污许可证制度建设。起草并发布《江苏省排污许可证发放管理办法（试行）》，在许可证发放范围、审批要求、管理流程、处罚制度上和环保部管理办法保持一致，并结合我省排污权交易、刷卡排污等工作，建立一套符合国家要求、体现江苏特色、在改革上处于全国前列的排污许可证管理制度。

（二）成立独立的排污权管理机构。配备专职工作人员，负责实施排污许可证管理、全省排污权储备、排污权交易业务和全省排污权有偿使用和交易管理工作；拟定并组织实施全省排污权有偿使用和交易工作的有关政策、制度和管理办法；建立和维护排污权交易信息发布网络平台，负责交易平台的日常运转；组织实施交易试点和相关技术培训工作。

（三）健全我省排污权交易管理体系。一是研究初始权核定技术规范，分布核定企事业单位排污权，为全面发放排污许可证奠定基础。二是进一步整合相关文件，出台《江苏省污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》，实现水、气污染物全覆盖，交易范围扩大到全省。三是抓紧制定出台我省排污权有偿使用和交易流程和规则、交易准入条件、交易量审核细则、审核材料明细等指导性意见，便于指导各地开展相关工作。

（四）强化排污许可证监管。研究刷卡排污监管手段，进一步总结江阴、常熟等地的试点经验，重点是对有关技术规范进行修改完善，准备在全省范围内联网并统一监控。进一步扩大试点范围，实现刷卡排污试点在苏南、苏中、苏北的全覆盖。力争在2016年实现全省国控重点企业刷卡排污。