关于新时代加强和改进人大工作的调研报告
关于新时代加强和改进人大工作的调研报告
于静
2019年4月10日
2018年，北京市人大常委会为起草市委第五次人大工作会议相关文件做准备，将年度重点调研课题确定为"新时代加强和改进人大工作若干重要问题研究"。按照市人大常委会相关要求，东城区人大常委会于4月-6月，协助市人大常委会同步开展了专题调研。区人大常委会党组高度重视此项工作，以此作为总结经验、查找问题、推进工作的契机，制定专题调研工作安排，明确调研工作的指导思想、组织领导、主要内容、工作方式和时间安排，先后组织召开常委会组成人员、专门委员会和人大街工委专题座谈会；深入人大街工委调研、视察，较为全面地总结了近年来人大工作的成效和特点，认真查找了新时代背景下人大工作面临的突出问题，有针对性地提出了下一步工作的思路和建议。
一、近年来人大工作的成效
2015年7月30日，东城区委召开第四次人大工作会议，转发了《区人大常委会党组关于在全面推进依法治国进程中加强和改进全区人大工作的意见》（以下简称《意见》），对新形势下坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进区人大工作作出了全面部署，提出了明确要求。几年来，区人大常委会在区委的领导下，深入学习贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，积极落实《中共全国人大党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，围绕中心、服务大局，依法履职、发挥作用，工作取得了新的进展。
（一）在加强党对人大工作的领导方面有新提升
发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。在这三者的关系中，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，是实行人民代表大会制度的内在要求、重要特色和优势所在。
及时学习传达区委重要会议精神。利用召开常委会会议和主任会议、编发人大代表手机报和微信公众号，向常委会组成人员、人大代表和人大机关干部及时传达全区重要会议精神和重要工作部署，将思想统一到区委的决策部署上来，始终做到工作围绕中心、监督把握尺度。
健全向区委请示汇报制度。建立向区委书面报告常委会会议召开情况的制度，报告内容包括会议议程、出席情况、常委会组成人员和列席代表的审议发言、人事任免的过程和结果等，特别是审议重要议题的情况。此外，对于年度工作计划和议题安排、召开重要会议、开展重要活动、作出重要决定和监督工作中的重大问题，常委会党组都及时向区委请示报告，便于区委了解人大工作情况和代表提出的意见建议，加强对人大工作的领导。
保证市区委意图的实现。常委会党组发挥领导核心作用，加强常委会的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设，全面贯彻落实中央、市委、区委的决策部署，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，确保党组织推荐的人选通过法定程序，确保区委的决策意图在区人大常委会依法履职、开展工作的过程中得到体现和落实。
（二）在提高代表大会质量方面有新探索
保证人民代表大会依法充分行使各项职权是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容。几年来，常委会抓实会前视察、规范会议内容、梳理会议流程、把好会议节点、加强会议筹备，努力提高大会质量。
精心组织会前视察。为便于代表更深入地了解"一府两院"工作，更好地审议各项报告，常委会精心组织会前视察，提前向代表征集会前视察内容，由代表自主选择视察方向，提高视察的针对性和代表参与的积极性。坚持重点看、仔细听、认真谈，在听取汇报、实地视察的基础上，增加座谈讨论环节，扩大代表和"一府两院"相关部门的沟通交流。
加强对预算草案的初步审查。各专门委员会针对人民群众普遍关心和涉及民生的重点工作，深入开展调研，了解对口单位部门预算编制情况、相关重点支出和重大投资项目，提出意见和建议；财政经济委员会将初步审查意见和区政府财政部门反馈的处理情况报告在大会之前印发全体代表，把重大投资项目安排和重点支出预算作为预算草案的附件，供大会审查；从2018年预算起，将社会保障基金预算单独列报，实现一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算全部单列报区人大审批，加大了预算审查力度。
健全发言处理机制。探索由大会主席团听取秘书处关于各项报告吸纳代表审议意见进行修改的情况，并向全体代表进行通报，体现对代表的充分尊重，得到代表肯定。
（三）在依法行使重大事项决定权方面有新拓展
为规范区人大常委会依法行使重大事项决定权，促进决策科学化、民主化，在充分听取有关专家、学者意见，并进行充分论证的基础上，制定了《东城区人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定（试行）》，首次明确界定了需由区人大常委会讨论决定的十一类重大事项，确定了讨论决定重大事项的原则、程序、工作机制以及决议决定实施的监督和保障措施，为常委会会议依法决策奠定基础。
按照讨论决定重大事项的规定，2018年2月，常委会首次听取和审议了区政府关于上一年度重要实事完成情况及本年度重要实事编制情况的报告，并作出决议，促进区政府进一步重视民生领域工作，集中力量解决一批群众期待、社会关注的重要民生实事。这既是区人大常委会践行人民代表大会制度、严格履行重大事项决定权的必然要求，也是进一步加大对"一府一委两院"监督力度、推动法治化进程的有益尝试。
（四）在增强监督工作实效方面有新实践
监督权是宪法和法律赋予区级人大常委会的重要职权。几年来，常委会突出工作重点、拓展工作方式、完善工作方法、提高工作实效，进一步发挥地方国家权力机关的职能作用。
围绕中心服务大局。常委会紧紧围绕"四个中心"功能建设、做好"四个服务"，紧紧围绕事关人民最关心最直接最现实的利益问题，选准监督议题，发挥人大监督的特点和优势，寓监督于支持之中，推动区域经济社会发展。几年来，围绕非首都功能疏解，完善首都核心功能，听取、审议"一府两院"相关工作报告，通过加强经济工作监督，促进区域经济持续健康发展；通过加强财政预算监督，促进财政资金依法有效使用；通过加强民生工作监督，促进群众的获得感不断提升；通过加强司法工作监督，促进司法为民公平正义。
深入开展执法检查。为保障宪法法律在我区正确有效实施，常委会对东城区贯彻实施《北京市全民健身条例》等10余部地方性法规情况进行了检查。在执法检查工作中，把"坚持党的领导、坚持依法行使职权、坚持问题导向、坚持监督与支持相统一"的原则贯彻始终，把"求精、求深、求实"的要求贯彻始终。通过制订详细的执法检查工作方案、开展相关法律法规培训、组织代表深入实地进行检查、与人大街工委上下联动扩大代表参与面等一系列工作，努力做到发现问题客观准确、提出问题于法有据、所提建议积极可行，有效推动相关法律法规在我区的贯彻实施。
探索开展专题询问。为拓展监督方式、加大监督力度，常委会于2015年8月在听取区政府关于2013-2014年度"智慧东城"行动计划项目大额专项财政资金使用和管理情况的报告时，首次进行了专题询问。以此为开端，将询问作为审议议题的必经环节，逐步实现询问常态化。通过委员针对报告内容提出问题、报告人回答询问，加深了对有关问题的认识，使提出的审议意见更有针对性和建设性。
落实宪法宣誓制度。认真学习贯彻全国人大和市人大关于实行宪法宣誓制度的有关规定，制定了宪法宣誓组织办法和宪法宣誓规程，增强被任命人员维护宪法权威、履行法定职责、接受人民监督的意识。
（五）在发挥代表主体作用方面有新举措
做好代表工作、充分发挥代表的主体作用，是发挥人民代表大会制度优势的必然要求。几年来，常委会加强代表工作，支持和保证代表依法执行职务，努力发挥代表主体作用。
抓培训，着力增强代表履职意识和能力。常委会采取多种形式，分层分类开展有针对性的培训。在换届之初，针对新当选代表多的实际情况，突出应知应会基本知识培训。坚持每年开展代表专题培训，结合代表履职需求，以党的路线方针政策、法律法规、履职适用知识为主要内容开展。同时，以联组为单位开展内容丰富的分散培训。
抓机制，探索建立代表联系选民的工作体系和机制。制定了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，以社区代表联络站为平台，以社区人大代表联络员和政府有关部门人大代表联络员为抓手，以常委会主任、副主任接待代表为依托，形成人大代表联系人民群众的工作体系。积极推行人大代表社区联络站建设，修订完善了《关于加强全区代表联络站规范化建设的指导意见》，在部分社区开展了人大代表联络站建设试点工作，使代表在社区接待选民有场所、开展工作有依据、反映问题有渠道，为密切代表与选民的联系搭建工作平台。
抓督办，促进建议办理取得实效。在坚持制定督办意见、召开办理工作会、办前沟通、办中检查、办后验收、常委会审议等传统做法的基础上，形成了各专门委员会分类对口督办、代表联络室统筹协调督办、人大街工委和代表参与督办的新格局。首次由主任会议听取代表建议数量多、办理难度大的政府部门办理情况报告，加大了督办力度。拓展代表建议公开内容，实现建议目录、领衔代表、承办单位和办理结果全面公开，接受社会监督。几年来，代表建议办理工作实现了代表满意率和解决率的双提升。
抓活动，为代表发挥主体作用搭建平台。积极开展代表主题活动，按照区委有关要求和常委会统一部署，组织代表围绕加强城市风貌保护、实施文化强区战略、推行平房区物业管理、健全居家养老服务体系等重点工作开展专题调研和主题活动，发挥代表作用。坚持开展代表接待选民和述职工作，密切与选民的联系，接受选民监督。将向代表通报半年工作的范围由区政府扩展到常委会和法院、检察院，并通过手机报、微信公众号等及时发送工作信息，拓宽代表知情知政渠道。坚持做好市、区代表互动，组织市代表与区代表共同走访接待选民、视察调研街区工作，并积极主动向所联系的联组代表述职，有力的推动了市代表履职。
抓指导，不断提高人大街工委整体工作水平。加强制度保障，坚持常委会主任和副主任深入所联系的联组参加活动并指导工作、人大街工委向常委会汇报工作、代表联组季活动、人大街工委办公室主任定期例会等制度。加强交流研讨，组织各人大街工委专职干部和事务助理进行专题业务培训，不断提高服务保障水平。
（六）在加强自身建设方面有新力度
常委会以加强自身建设为切入点，制定《东城区第十六届人大常委会关于加强自身建设的意见》，从思想政治建设、能力建设、作风建设、组织建设、制度建设、宣传和信息化建设六个方面提出18项具体措施，努力提高依法履职能力和水平。
加强思想政治建设。坚决贯彻中央决策和市、区委部署，认真开展党的群众路线教育实践活动、"三严三实"专题教育和"两学一做"学习教育，不断增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，特别是核心意识和看齐意识，坚定道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。充分发挥常委会党组的领导核心作用，强化政治引领，将全面从严治党的要求落实到常委会、专委会和人大街工委。党组制定了《关于深入学习贯彻党的十九大精神,切实加强人大代表思想政治作风建设的意见》，明确了加强思想政治作风建设的重要意义、主要内容和具体要求，为代表履职定坐标、划红线。同时，通过开展专题培训，为代表履职奠定思想基础。
加强组织建设。一是优化常委会组成人员结构。十六届人大常委会设组成人员45名，比上届增加10名。提高常委会专职人员比例，新一届达到55.6%。按照强素质、调结构、补短板的原则，新一届常委会组成人员中在确保基层一线代表数量的前提下，提高了法治、财经、文化等领域的代表比例，增加了互联网产业和生态文明建设的专门人才，常委会的整体素质和履职能力有较大提升。二是加强专门委员会建设。十六届人民代表大会设立了法制、财政经济、教科文卫体、城建环保4个专门委员会。常委会制定了《北京市东城区人民代表大会专门委员会工作规则》，明确了专委会的工作职责、议事规则、会议制度等，促进专委会工作规范化。三是强化人大街工委自身建设。制定了《加强和改进人大街工委工作的意见》，配齐配强人大街工委办公室专职人员，并以政府购买服务方式，为每个人大街工委配备了1名人大代表事务助理，将全区182个社区党委书记聘为"人大代表联络员"，为代表履职提供服务保障。
加强作风建设。将深入调查研究作为改进工作作风的重要抓手，围绕人大换届选举、"十三五"规划纲要、文化强区战略、社区卫生服务、经济结构调整等全区中心工作和人民群众关心的热点难点问题，深入基层、深入群众，扩大代表和群众的参与，发挥智库作用，在调查的广度和研究的深度上下功夫，为科学民主决策奠定基础。
加强制度建设。先后制定和修订48项工作制度，对地方性法规和规章中涉及人大及其常委会的职责进行梳理，切实提高依法履职的意识。根据工作实际，研究制定相关工作规则，如关于检查法律法规实施情况的工作规程、关于人民代表大会议案办理审议的工作规程，切实推进常委会工作的制度化、规范化、程序化、精细化。
二、存在问题
（一）监督工作水平有待进一步提高
人大及其常委会的监督工作政治性强、涉及面广，要求常委会组成人员、各专门委员会和人大代表通晓党的路线、方针、政策和国家的法律法规，熟悉人民代表大会制度理论和人大工作方式方法，掌握经济、政治、文化、社会、生态等方方面面的知识，了解人民群众最关心最直接最现实的利益问题。目前，在加强履职学习和调查研究上还有差距；监督方式还比较单一；部分专职委员还兼任政府组成部门和街道的职务，专门委员会和专职委员发挥作用情况还达不到制度设计的预期，优势有待进一步发挥。
（二）预算审查监督工作有待进一步推进
去年底，中共中央、全国人大先后出台了三个关于预算监督的文件，重视程度空前，区人大及其常委会势必要进一步加大对财政预算资金和资产的监督力度。但目前，在专业人员的配备上存在很大差距，还不能满足推进工作的需要。
（三）重大事项决定权的落实有待进一步加强
作为区级人大来说，没有立法权。监督权和重大事项决定权是行使权力的重要方式，虽然出台了相关规定，但如何落到实处需要进一步探索和加强。
(四)代表工作有待进一步深化
目前，代表履职情况还不均衡，对代表履职监督还缺乏科学、合理的方式方法和必要的制度约束；人大代表联络站发挥作用还不明显，代表在思想上有顾虑，主动进站接待选民的意识不强；代表议案建议办理的实效性还不强，"重答复、轻办理"的情况仍然普遍；人大街工委工作人员队伍不稳定，人员变动比较频繁，特别是经验丰富的人大街工委主任和办公室主任陆续退休，代表工作质量受到一定影响。特别是，在街道管理体制改革过程中，人大街工委这一机构如何设置、工作如何得到加强而不是削弱，需要及时进行研究和明确。
（五）常委会工作机构设置有待进一步完善
区人大常委会的人事工作既包括人事选举任免工作，又包括机关内部组织人事工作。目前，区级人大常委会普遍没有单独设立人事室，以上两方面工作的职责均在办公室。随着中央、市委对人事选举任免工作、干部队伍建设的要求越来越高，干部人事制度改革、养老保险制度改革等各项改革的不断深入，以及宪法宣誓制度、监察法等一系列法律制度的出台，人事任免选举工作和机关组织人事工作任务日趋繁重，程序越来越复杂、任免人员数量逐年上升，目前的机构人员设置很难适应人事工作的需要。
三、加强和改进工作的思路与建议
（一）在提高代表大会质量上下功夫
改进大会组织方式，增强代表咨询活动的实效性；探索开展专题审议和大会发言，探索对全体会议和代表团审议进行网络直播。提高大会审查和批准各项报告的质量，进一步广泛征求代表对各项报告的意见；完善大会预算审查机制，根据工作需要将重点部门预算和重点专项预算提交大会审查。加强大会各项决议决定的落实，接受大会监督。
（二）在提高监督工作实效上下功夫
紧扣全区中心工作，选准监督议题，把监督重点放在依法行政和公正司法、公共资源配置、保障改善民生等方面，加强事前事中事后全过程监督，推动重点问题解决。在法定监督手段的运用上，根据实际情况适时启用质询、特定问题调查等监督手段，加大监督力度，增强监督实效。建立监督跟踪机制、监督反馈机制等，探索由常委会会议审议"一府两院"办理审议意见情况，加大督办审议意见力度。探索对选举和任命的国家工作人员履职情况进行监督。不断提高常委会组成人员的履职意识，进一步优化常委会组成人员构成，逐步健全专职委员工作机制，将专职委员专门从事人大工作的制度安排落到实处。加强专门委员会建设，不断发挥其经常性、专业性的优势和特点，提高审议质量，增强监督实效。
（三）在提高代表工作水平上下功夫
健全决议决定、规范性文件、重要报告、议题安排征求代表意见制度。开展好代表主题活动、视察、调研和执法检查，拓展代表参与常委会工作的广度和深度。进一步推动常委会联系代表、代表联系人民群众制度化、规范化，持续推进代表社区联络工作站建设，进一步推进网上联络站建设。改进代表建议提出方式，每年下半年集中组织代表对全区工作提出建议，将具备条件的建议纳入区人大常委会和"一府一委两院"下一年度工作计划中。加大代表议案建议督办力度，在办理过程中加强承办部门与代表的充分沟通，尝试对代表建议特别是A类建议办理结果的现场跟踪督查，探索建立持续推进办理工作的机制，促进"一府一委两院"切实解决问题，维护代表履职积极性。健全人大代表履职评价、激励和约束机制，进一步完善和落实代表履职登记及通报制度，将代表履职情况作为推荐下届连任的重要依据。落实代表培训五年规划，科学设置培训内容，不断提高代表的综合素质和履职能力。
（四）对市人大常委会工作的建议
1.加强制度保障，加快相关立法步伐。国民经济和社会发展计划的内容涉及到经济、社会、政治、科技、教育、民主法制等各个方面，特别是当前人口、资源、环境、教育、就业、卫生、社会保障等领域成为提高人们幸福指数的焦点。但目前在"计划"监督领域尚无"计划法"等相关的重要法律，也没有配套实行的"国民经济和社会发展计划条例"等相应的法规。建议市人大加快"计划"审查监督地方立法研究工作的步伐，通过立法明确"计划"审查的范围、内容、程序等，并配套制定科学、合理、操作性强的规定，将人大"计划"监督工作纳入规范化、制度化的轨道。
2.加强组织保障，充实相关工作机构和人员。一是，在开展规范性文件备案审查工作中，由于既懂各方面专业又懂法律的复合型人才极少，文件的实质性审查难度比较大，既容易形成审查过程流于形式的情况，也存在着潜在的审查风险。针对规范性文件备案审查工作的趋势要求，建议市人大在加强专业培训的基础上，进一步研究完善工作模式和方法，探索适合现阶段的审查模式路径，如：设置专门机构、配备专业人才专门从事这项工作。二是，按照全国人大常委会提出的"推进预算联网监督工作，是贯彻落实党中央关于加强人大预算审查监督重要部署的具体举措，是建立和完善中国特色社会主义预算审查监督制度的有益探索，也是新形势下加强和改进人大预算审查监督，提高监督针对性和有效性的客观需要"的有关精神及《北京市人大预算联网监督工作方案》的要求，各区要在今年实现区人大与区财政的联网。为了更好地适应新形势下的新任务，迫切需要增加各区人大预算工作机构的编制和人员，保障专人专岗负责联网审查及日常管理，切实实现加大预算监督力度、提高预算监督水平的目的。三是，为适应新形势人事工作的需要，建议区级人大常委会单独设立人事室，这既是行使好人事任免权的重要体现，又能与市人大常委会工作机构设置相一致，同时促进人事工作人员集中精力，更好地落实各项人事制度，完成各项人事选举任免工作和机关内部组织人事工作。四是，目前全市缺少对人大系统干部的培训规划和组织实施，建议采取定期分批组织人大干部学习培训班、市区人大干部挂职交流等方式，加大培养锻炼干部的力度。
3.加强顶层设计，坚持和完善人大工作体系。建议市人大在街道管理体制改革即将全面铺开前，对人大街工委工作机构如何设置，如何保障和落实好人员编制，配齐配强街道人大工作干部及时进行研究，做出顶层设计。