新形势下做好机构编制工作的几点思考
新形势下做好机构编制工作的几点思考
XX市委编办深入贯彻落实《中共XX市委编办学习贯彻习近平总书记"XX"重要讲话精神推进机构编制工作高质量发展工作方案》，以"新形势下如何做好机构编制工作"为主题，积极研究探索当前机构编制工作面临的形势和任务以及存在的问题，旨在明方向，促改革，找差距，解难题，共同推进机构编制工作提质增效。下面，结合我市机构编制工作的实际，谈几点粗浅的认识和思考。
一、把握新形势新要求，正确找准机构编制部门新定位
机构编制工作是党的一项重要工作，在巩固组织基础、助力国家治理体系和治理能力现代化、推动高质量发展中发挥着重要作用。新时代、新形势、新要求，赋予机构编制工作新的历史使命。"十四五"规划提出今后五年经济社会发展的主要目的是推动高质量发展，作为机构编制部门，面对新形势新要求，要正确找准站位定位，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党对机构编制工作的领导，坚持以人民为中心的思想，在完善机构职能体系、深化机构改革、优化机构编制资源配置，构建机构编制法规制度体系上不断努力，不断提升新时代机构编制工作水平，为护航新时代高质量发展超越提供体制机制和机构编制保障。
（一）做好新形势下机构编制工作，要正确把握站位定位。一方面要注重提高站位，深刻领会总书记、党中央的战略意图，强化机构编制部门是党的工作机关、政治机关的意识，贯彻落实党管机构编制的原则，坚决站稳党性立场和人民立场，对党和人民负责，胸怀市域发展大局，从政治和全局的战略高度，大视野谋划推进，从为实现中华民族伟大复兴中国梦的高度出发谋划机构编制工作。另一方面要精确把握定位，新时代机构编制工作必须紧紧围绕服务党和国家事业大局，着力增强党组织的政治功能，聚焦重大民生工程、民心工程，促进党建和业务深入融合，提升解决实际问题的本领，紧密结合实际，有针对性地提出有效措施，要让数量与质量并重，进度与效果兼顾，推动解决群众反映热烈的教育、卫生、住房等问题，加快推进社会治理现代化、市域经济高质量发展。
（二）做好新形势下机构编制工作，要坚持稳妥推进各项改革。深化改革是机构编制工作的主旋律。当前改革已经进入深水市，行政管理体制改革、"放管服"改革、综合行政执法体制改革、事业单位改革、重点领域体制机制改革等，越来越触及深层次的权利和利益的再调整再分配，情况复杂，阻力和难度很大，一要谨慎处理改革与稳定的关系，加强调研论证和评估工作，完善体制，创新机制，持续深化改革。二要更好地借势借机借力，争取党委政府的重视和领导，争取部门的配合和支持，加强沟通协调，形成合力，共同推进。
（三）做好新形势下机构编制工作，要规范机构编制管理方式。一要注重管理的科学化，加强对机构编制标准问题的研究，充分发挥标准在机构编制管理过程中的作用。机构设不设，编制核多少，编制结构怎么定，不是随心所欲、讨价还价，也不是拍脑袋、想当然，而是要建立一套科学完善的标准，要标准来管理，用标准来说话。二要注意管理的制度化。严格执行编委会和编办工作规则和工作细则，规范用编审批、办理入编减编等工作程序，完善重大机构编制事项集中研究制度，联合组织人事部门规范编内和编外人员管理制度，建立健全编制政务公开、编制动态管理、机构编制评估、目标管理等制度，用制度管长远，把机构编制管理纳入到制度化的轨道。三要注重管理方式创新。近年来随着经济社会的发展和城市规模扩大，严控机构编制与满足事业发展需求之间的矛盾日益突出，这对机构编制部门配置有限资源、保障经济社会发展的能力是一个严峻的考验，需要编制部门迎难而上，与时俱进，突破过去"就机构论机构、就编制论编制"的思维局限，创新管理方式，讲究灵活，守住底线，严控总量，盘活存量，统筹协调，动态管理，宽严有度，增减平衡，重点保障新增职能任务和重点领域、民生领域部门的机构编制，推进机构编制调控与经济社会发展协调统一。提高编制使用效益，扩充编制周转池。可以通过简政放权、购买服务等方式，也可以从职能和清单入手，根据法律立改废情况及时梳理单位职能和权责清单，推进定岗定责定编，根据职能弱化或消失或扩展、任务缩减或增加等，对编制进行重新整合，提高编制使用效益，腾出闲置编制。
（四）做好新形势下机构编制工作，要推进机构编制法制化。依法行政是我们基本的治国方略，是政府履行职能的根本保障。要加大机构编制法律法规宣传力度，树立"编制即法"的概念，深化编制法制意识。要坚持"职能法定"原则，运用法治的思维方式，依法界定和科学规范政府职能，从不断完善各部门"三定"规定和权责清单入手，加强合法性审查，逐步实现机构、职能、编制与工作程序的法定化，使机构编制工作有法可依，有章可循。
二、查问题解瓶颈，推进XX机构编制工作高质量发展
XX市作为XX市的中心城市，是XX市现代化工贸港口城市核心市，是XX市中心市市东扩、北扩的主要市域，近年来，城市经济社会快速发展，全市生产总值稳步增长，城市规模和人口规模迅速扩大，机构编制部门充分发挥职能作用，深化行政体制改革，推进重点领域体制机制改革，厘清权责边界，理顺部门职责交叉事项，优化机构编制资源配置，保障重点领域编制需求，为XX市高质高效发展提供机构编制保障，取得良好实效。但目前还存在几个比较突出的问题：
（一）教职工编制缺口较大，阻碍中心城市教育事业发展
近年来，XX市迅速发展，城市扩容，人口翻倍剧增至XX万，大量生源从周边县市市流入，XXXX年减编控编后，中小学、幼儿园生数从X万多净增到XX万，我市陆续投入相应教育配套设施，新增小学X所，幼儿园X所，但因执行中央减编控编政策，编制无法新增，目前编制供需矛盾十分突出，教职工编制缺口XXXX多名，今后随着XX市日益发展，势必要投入更多教育资源，编制需求将持续增长。今年省市先后给我市下达部分教职工专项编制，我市也先后从市直部门调剂XXX名编制给基层学校，但还无法填补缺口，大部分中小学、幼儿园无法按照教职工编制核定标准核定编制，有的幼儿园甚至只有个位数的编制，大部分用编外人员补充，由于编外人员流动性大，教师队伍整体水平受限，在很大程度上制约我市教育事业的提质发展，特别是中学教育发展较慢，造成整个XX市中心城市优质教育资源过度集中，分布不均衡，催生高价学市房和教育不公平问题，影响群众生产生活。
（二）行政编制长期不足，造成混岗现象十分普遍
XX市于1997年经国务院批准设立，行政编制是由原鲤XX市一分为三而来，因此建市以来我市行政编制一直处于严重不足的状态，基本只够配备科级领导干部，有的单位扣除领导使用的编制后，难以满足一个内设股室配一名行政编制的要求，比如市统计局，行政编制X名，领导职数X名，扣除领导职数后，行政编制只剩X名，不够X内设股室分配。而这种现象在街道更为明显，大部分街道扣除党政领导职数后，行政编制不够街道五办分配，造成街道定岗定责到人存在很大困难。基层的解决办法只能是抽调事业人员顶岗，补充行政人员的不足，由此造成混岗现象十分突出，事业单位职能空挂或者履行不到位，人员编制难以按照单位职责配置，有限编制资源效益难以最大化，制约着我市管理体制机制、岗位设置的调整优化等等。
（三）法律制定相对滞后，部分职能存在管理漏洞
机构改革进一步理顺政府部门行政职能，明晰权责边界，也将过去一些模棱两可的职责暴露出来，推诿扯皮事项增多。一些新兴领域的法律法规制定相对落后，导致一些职责归口没有法律依据，部门推诿扯皮，出现无人管的真空现象。这时往往交由编办裁判，但是没有法律依据，上级编制部门没有统一明确的情况下，基层编办往往难以裁决。比如《成品油市场管理办法》废止后，对无证经营非危化品成品油违法行为，因为无法律依据，处于各部门无法实施处罚的尴尬局面。今年在XX街道发现一处涉嫌无证加柴油窝点，最终只能由商务局牵头市场监管局、应急局、公安分局等单位进行处理，消除隐患。再比如物流监管，养犬管理、托管机构监管等，因无法律明文规定，缺乏主管部门，有的各相关部门根据各自职责进行管理，容易推诿扯皮，造成监管盲市和真空。
（四）市市两级部分事权划分不明晰
作为中心城市，XX市与市直部门在职权方面的联系较为密切，尤其是综合执法体制改革，实行市市两级一支执法队伍，除了城市管理执法队伍保留在我市，其他生态环保、交通运输、市场监管、文化市场、农业等领域的执法队伍均设在市级，市市两级联动更为紧密。在实际履职中，部分事权较为容易产生职权交叉、职责边界不清等情况。比如市自然资源局职责至今未能与市级理顺，"三定"规定至今未能制定印发；市农业农村水利局反映执法体制改革后，市农业执法机构连人带编已经移交市局，但是在对违法占地行为的监管执法、对非法占用、破坏耕地行为的监管执法、"两违"的监管执法、大气污染防治监管执法（秸秆焚烧）等方面与市农业综合执法支队仍为厘清。市场监管局反映多头重复监管情况恶化，工作机制难以理顺。对同一个违法线索，按照原执法程序，由市市场监管局或市局支队检查即可，而按现行执法程序，需要由市局及派驻执法大队分别开展两次及以上的检查。虽然形式上不违反一个执法层级的要求，但实际上在工作中不仅未解决机构重叠、职责交叉、多头多层重复执法的问题，反而给监管对象带来重复监管问题，导致综合监管执法效率较低。
以上问题，成为阻碍我市机构编制工作发展的重难点，如何破解机构编制难题，助推机构编制工作高质量发展，成为我市当前一个重要研究课题，主要解决思路如下：
（一）持续盘活机构编制资源
在目前编制总量紧张、供需矛盾突出、资源配置不尽均衡的情况下，单纯依靠增量解决编制问题已无空间，只能另辟蹊径，通过内部挖潜、统筹调配来优化编制资源配置。一是强化空编情况分析，提高编制使用效率。建立各行业空编台账，结合人员结构、人员流动情况定期对空编进行分析，通过空编率的比较对各行业用编情况进行评估，确定合理空编率的范围，合理收回空编，加强机构编制资源储备，对教育、卫生等保障民生领域的公益服务事业单位尽量压低空编率，避免编制闲置，提高编制使用效率。二是用好用活编制周转池。通过加强部门编制配置使用情况的评估，通过大力推进职责任务相近、业务交叉重叠事业的整合重组，加大"小微单位""空壳单位"和"僵尸单位"撤并力度等方式，腾出沉淀和低效配置的编制资源，增加周转池储备量。制定"人才编制周转池"制度方案，统筹盘活，重点用于加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。三是继续在学校、医院实行人员总量控制办法，强化义务教育、公共医疗、疾病防控等领域的用编保障。建立健全编外用工管理制度，规范编外人员管理，规范用工范围、用工岗位、用工计划、薪酬待遇、用工招聘流程等，建立健全编外人员台账，加强人员日常管理，提高编外用工效能，保证学校、医院高质量发展。四是积极探索购买服务方式破解编制瓶颈。我们在教育领域率先进行尝试，利用国企出资办学，成立教育集团，兴办幼儿园，购买服务，将编外教师统一纳入该集团管理，解决今后编外人员管理上存在的诸多隐患，也缓解教育编制压力。五是建议上级编制部门适当下拨行政编制，解决我市长期以来由于行政编制不足而造成的混岗现象。加大创新力度，探索跨市域调剂教职工编制办法，从人口生源主要流出地或者空编较多的地市调剂编制给外来人口急剧增多、新生数量净增较快的地市使用，统筹大局，推进编制资源配置整体趋向平衡，保障XX市中心城市教育编制资源，不断推进教育强市强市建设。
（二）推进机构编制法定化。机构编制法定化包含机构、职能、权限、程序、责任法定化，主要体现在"三定"规定。"三定"规定是机构编制法定化的重要形式，是各部门各单位机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据，推进机构编制法定化，一要着力推进机构职责法定化。XXXX年以来，我市全覆盖制定市级XX个涉改部门"三定"规定，并以党内规范性文件形式印发实施，对全市XX家事业单位进行清理规范，近期对市委文明办等XX个未涉改部门的职责进行梳理，重新制定"三定"规定，已形成送审稿，拟提交编委会研究。通过"三定"规定制定工作和事业单位清理规范，全面梳理党政机构和事业单位主要职责，推进政事分开，厘清部门职责交叉重复等问题。在"三定"规定制定的基础上，要持续加强对部门落实"三定"规定的跟踪评估，促进部门内部职责、业务有机融合，建立部门职责争议协调机制，对机构改革后部门职责运行中出现的新情况新问题进行协调协商，形成一致意见，确保部门职责清晰、机构运行有序。二要全面推行权责清单制度，运用清单将各级政府的权力与责任予以确定和公布。全覆盖梳理各部门权责清单和赋权事项监管责任清单，探索各街道"属地管理"清单和执法赋权清单，完善权责清单动态调整机制，加强与"三定"规定衔接，进一步明确政府职能边界，规范行政职责运行，推进部门履职尽责。
（三）推进重点领域体制机制改革创新。清理规范开发市管理机构，科学设置，合理定位，理顺开发市管理机构与各方职责关系，通过改革推动开发市创新发展。继续深化综合行政执法改革，梳理市街两级执法事项权责清单，厘清综合行政执法日常监管与执法办案职责边界，探索建立健全市街两级日常监管与行政执法协同协作工作机制及执法改革相关配套制度。部署事业单位改革模拟工作，不断优化全市事业单位机构设置和职能配置，持续推进事业单位改革。
三、查摆差距加强整改，推动机构编制提质增效
对照方案，我们认真查摆编制部门和个人在工作理念、工作能力、工作作风与新时代机构编制工作高质量发展之间的差距。首先，党性意识不足，常忙于事务性工作，存在学习片段化，没有形成全面、系统、深入的学习体系，在工作和思想上没有充分认识到政治建设的重要性；其次，常态化学习，提升工作能力方面有所欠缺，对机构编制工作的突出问题研究不够深入，注重法律法规的意识不足，不能够及时对标工作方向，不能够积极创新工作思路，不能够及时对重要政策和关键问题进行答疑解惑。最后，工作作风上，有懈怠情绪，对形式主义和官僚主义的批判意思不足，在为人民服务的实践上仍存在差距。
具体从下面三点加强改进：1、以高站位加强工作理念。组织开展中共党史学习教育，完成党组织的学习教育任务，在工作中贯彻落实习近平总书记重要讲话重要指示批示精神和党中央决策部署，引导党员干部牢记初心使命，坚定理想信念，强化宗旨意识，锤炼担当作为。2、以实际措施提升工作能力。组织干部进行学习活动，围绕业务确定主要的学习内容，创新学习方式方法，加强法律法规政策和法理常识的学习，及时更新业务知识；围绕巩固深化机构改革成果、深化综合行政执法改革、街道改革"回头看"、推进机构编制法制化等重点任务，准确把握工作要求，有针对性地制定相应举措。3、以严格要求改进工作作风。在工作中戒除形式主义等不良作风，开展形式多样的警示教育活动，引导党员干部汲取教训，借鉴经验，筑牢思想防线；坚持从严管理，纪律松懈需要抓好已有制度的落实，持续加强各项规章制度的建设；提升干部为人民服务的意识，增强工作透明度，自觉接受群众监督。