关于危旧房棚户区改造的思考
关于危旧房棚户区改造的思考
实施危旧房棚户区改造是推动城市更加美丽、城市居民生活更加幸福的重要抓手。这项工程既是惠及群众的重大民生工程，又是有效拉动投资和消费需求的重大发展工程。
近年来，XX县委、县政府认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，将保障和改善民生摆在更加突出的位置，不断创新思路，完善措施，探索具有XX特色的推进机制，努力把危旧房和棚户区改造这件惠民利民的好事办好、实事办实，让广大群众感受到民生工程带来的实惠。20XX年至20XX年，累计实施危旧房棚户区改造8981户，改造面积89.5万平方米，有效改善了困难群众住房条件，缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐。为进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件早日得到改善，同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应。经过课题组调研、分析，现提出如下思路，供领导参考。
XX县棚户区改造现状
XX古称XX州，有着厚重的历史文化底蕴，至今已经2200多年的历史，XX县城各种形态的棚户区数量较多，主要分布在县城老城区、新城区、小城镇，形态有棚户区、危旧房、城中村、老旧住宅小区（院落）。由于建成年代久远，城市棚户区和危旧房相对集中区域严重影响了群众的生活质量。一是规划布局不够合理，房屋建筑密度大，间距不足，消防通道狭窄，存在极大消防安全隐患；二是部分房屋建成时间长，承重构件老化腐朽，很多房屋无设计、无正规施工、乱搭乱建严重，房屋质量无法保证，违法违章建设多，形成严重的不安全隐患；三是基础设施配套不足，区内地势低洼，道路坑洼不平、路灯不亮、垃圾乱倒、污水横流、供电线私拉乱接等现象无法从根本治理；四是暂住人口较多，人流混杂、治安混乱，游离于城市管理体制之外，社会管理难度大，成为安全隐患的"高发区"、社会矛盾的"聚集区"和社会管理的"真空区"。
XX县棚户区数量较多，分布广泛。经摸底调查，到2025年,我县需要改造户数达到16124户,总面积XX0万平方米,总投资约46亿元。如我县城南片区棚户区涉及曲江、凯涪、老西街、下东街、皂角城、蟠龙六个社区，需改造区域约360亩，搬迁住户约2XX5户、人口约5800余人、房屋建筑面积约XX万平方米。区内有方家街及下南街历史文化街区、南外街历史文化街区，这两个街区是XX府城古城格局的重要遗存，存有以XX县城墙及城门的国家级重点文物保护单位1处，有方家街张家宅县级文物保护单位1处，拟申报文物单位5处，具有很高的历史文化价值。该区域房屋主要有居民住房、原城镇菜蔬农场社员住房、城乡结合部村民住房和一些老旧厂房。由于建成年代久远，配套不完善，房屋结构差，存在质量隐患，是全省最具棚户区特质的项目之一。
棚户区改造取得的经验和面临的困难问题
近年来，各地在加快推进棚户区改造的探索和实践中，以创新为指导，探索实施"自改委"推行"模拟搬迁"，探索货币化安置对接商品房市场，探索综合整治，破解"拆迁难"瓶颈，改善居民住房条件。
充分调动群众积极性，转换政府角色的"自改委"拆迁模式取得明显成效
20XX年9月，我县启动了滨江1、2号路扩建及周边棚户区改造工程，涉及改造户数642余户,37000余平方米。实施过程中，干部职工靠前参与拆迁，到最后几乎全部"瘫痪"，"拆不彻底，建不起来，搬不回来"的尴尬局面延续至今，直接导致社会稳定风险加大，改造成本增加。经过认真分析，拆迁难主要受两大因素影响，一是拆迁不阳光。拆迁户对政府不信任，总觉得有人情在，有暗箱操作；二是对个别拆迁户无休止的欲望没有约束措施。
实践证明，唯有改革创新才有出路。探索走"依靠群众、发挥群众力量解决群众自己事情"的群众路线，充分尊重群众改造意愿，调动居民自主改造积极性，让群众自主决定改与不改的"自改委"模式，即"改不改由群众说了算，怎么改由政府说了算"，实现"要我改"向"我要改"的转变。有效破解了拆迁中"官民尖锐对立、矛盾极易激化、防控特别困难"这一难题。政府在改造工作中的重心转移到规划引导、编制改造方案、政策宣传、改造过程的指导服务上和安置补偿全程透明化管理上。以"自治+服务"化解征收难，高效推进棚户区改造。
20XX年，我县启动县丝厂危旧房改造项目，涉及住房XX8套，"自改委"在政府城南片区棚改领导小组派出指导组的指导下，想尽千方百计，软泡硬磨，感恩教育引导民风回归，耗时60余天，实现了从征求改造意愿到签订模拟搬迁协议98%的目标。东河纸厂宿舍1XX户征收改造项目进入模拟签约阶段，实现了社会稳定零风险。基层自治组织彻底改变了传统拆迁工作的运作模式，使得传统拆迁中政府与群众对立多的矛盾得到化解，百姓安居梦将成为现实。
集中安置建设和货币化安置还存在诸多困难和问题
传统的集中安置建设方式不能满足棚户区改造建设需要，为加快危旧房棚户区改造，规范房屋征收补偿行为，20XX年，我县先后出台了《XX县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》、《XX县城南片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》，加大了货币补偿政策及补偿款购房优惠政策。经测算，城南片区居民住房征收补偿价格达到了每平米4500元，高于类似地段普通商品房价格40%，充分体现了政府让利于民的策略。但在实际工作中集中安置建设和货币化安置还存在一些问题。
一是集中安置建设不利于缓解旧城密度。实施集中安置建设对缓解旧城人口和居住密度，疏散旧城交通带来巨大压力，会导致医疗、市场、停车、教育等城市公共服务设施承载力不足。
二是集中安置建设无法满足居民的住宅消费需求。为满足大多数安置户住房需求并受建设成本等因素影响，安置房在户型设计、功能使用等方面均明显低于商品房，无法满足安置户住房需求。
三是集中安置建设项目推进困难。如果集中安置建设拆迁区域所在区位相对较好，就地建设安置建设易受到安置户阻扰，导致建设安置遥遥无期，建设成本攀升，政府的维稳压力巨大。
四是集中安置区后续管理难度大。安置房集中区域相关设施配套不足，人口居住密度相对较大，房屋出租及人口流动性大，社会化管理难度大，群众矛盾较多，社会治安相对较差。
五是城中村房屋货币化补偿政策相对较低。城中村土地上房屋征收货币补偿与国有土地上房屋征收补偿计算方式不同，每平米价格差距在XX00元左右，安置补偿政策显失公平，不利于推进货币化安置。
六是货币化补偿转化为购房需求的服务还需深化。棚改居民选择货币化安置，大部分补偿款将转化为商品房市场的刚性需求。但居民对商品房销售信息的获取渠道有限，准备不充分，无法在较短时间作出购房决策，迫切需要政府提供购房引导服务。
七是适应棚改居民需求的商品房供应不足。商品房项目在户型设计、价格定位、楼盘区位等方面未考虑对接棚改居民，我县达到预售条件而未销售量的商品房达30万平方米，但适合棚改居民的楼盘偏少。
推进棚户区改造的对策措施
危旧房棚户区改造不仅可以有效改善困难群众的住房条件，缓解城市内部二元矛盾，提升城镇综合承载能力，还能有效带动相关行业的发展，发挥其"稳增长"的作用，从而促进经济平稳增长与社会和谐发展相一致，是"惠民生、稳增长"的重要抓手。加大棚户区改造力度，充分做好对危旧房棚户区改造、新型城镇化、房地产市场等政策措施的研究，明确"十四五"期间的改造任务，理清工作思路，确定改造原则，着力破解面临的困难和问题，仍将是未来几年的新型城镇化建设的重要工作。
我县危旧房棚户区改造应坚持宜居为主，以改善群众住房条件作为出发点和落脚点，坚持"科学规划、统筹实施，政府主导、群众主体，因地制宜、创新推进，完善配套、同步建设"。充分发挥政府规划引导、政策资金支持和组织实施作用，调动群众积极性，创新投融资机制，拓展融资渠道。坚持"模拟搬迁与整治更新并举，政府主体与市场运作结合"的改造思路，精准实施老旧住宅区综合整治，稳步实施城中村、城郊村、城边村改造。力争到2025年全面完成各类棚户区改造，努力实现住有所居的小康目标。
一、坚持规划统领
1、强化顶层设计。围绕有效改善困难群众住房条件，提升城镇综合承载能力，促进经济增长与提升城市形象的多级目标。科学编制《XX县危旧房棚户区改造规划（2023年--2025年）》，建立棚改项目数据库。量力而行，尽力而为，制定好分年度滚动改造计划。按照城中村融入城市，城郊村、城边村建设幸福美丽新村，有效疏解旧城区密度的改造思路，着力完善配套基础设施建设，完善社区公共服务，提升居住舒适度，实现安居乐业。
2、优化规划布局。改造项目安置住房优先考虑货币化安置，鼓励棚改居民通过购买商品房实现安置。坚持高起点规划，合理确定改造地块容积率等规划指标，将配建安置房套数、面积、回购价格作为出让土地前置条件，鼓励市场化运作。对异地集中新建安置的，充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要。
3、完善配套设施建设。改造项目要按规定完善市政公用设施和公共服务设施配套建设。要加大投入力度，加快道路、路灯、绿化、公厕、水电气管网、通信等配套设施建设，要加强安置房项目后期数字化管理系统建设，完善社区公共服务设施，确保居民安居乐业。
二、加快项目储备和推进
4、强化项目经济测算。县政府组建棚改项目经济技术专家评审组，负责测算拟改造项目征收成本和房屋征收补偿方案、拟定改造后宗地出让底价、初审安置房工程建造成本、拟定政府采购商品房控制价、初审项目征收成本，为政府决策提供技术支撑。
5、确定改造项目和实施方式。一是建立项目库。危旧房棚户区改造项目实行计划管理，县政府根据经济社会发展需要，对符合危旧房棚户区改造条件的项目纳入项目库。二是科学确定实施方式。对纳入棚户区改造项目库的计划实施的项目，本着成熟一个实施一个的原则，以优先实施货币化安置方式，妥善解决老百姓的住房安置，减轻社会矛盾，维护群众利益。三是精心编制实施方案。棚改项目业主单位应会同县住建局按照项目前置程序，编制改造项目实施方案，明确改造实施主体、实施方式、资金来源等，报县政府审批。
6、强化征收安置。拆除新建的改造项目应坚持"改不改群众说了算"和"怎么改政府决定"的原则，实施模拟搬迁。国有土地上房屋征收由房屋征收部门组织征收，集体土地及其地上青苗和建构筑物由国土部门组织征收。镇政府、县政府授权的国有投资公司或其他国有单位负责征收实施，依法征收的土地纳入县政府土地储备库管理。
7、规范土地供应。危旧房棚户区改造项目腾出的土地，宜优先采用净地出让方式，采用招标、拍卖、挂牌方式供地。需配建的安置房套型、面积、套数，配建的设施条件等作为土地出让的前置条件。政府授权国有公司或镇乡人民政府作为棚改项目实施主体，须集中新建安置房的，安置房用地可以协议或划拨方式供地。已通过出让方式取得土地使用权需要变更其用地性质的，按照《XX县城市总体规划》和《控制性详细规划》，经县政府批准，按照现行评估地价依法办理用地手续。按城市规划要求需整合使用周边土地的，鼓励其通过市场方式取得相邻宗地使用权，申请集中开发利用，被整合土地面积原则上不超过土地使用权人已取得土地面积的1/3。
三、强化资金保障
8、强化对上资金争取。吃透中央政策，加强与省级住建、财政、发改等部门的协调沟通，继续做好对上争取工作。
9、切实做好金融服务。积极争取金融机构支持，建立健全棚户区改造信贷偿还保障机制，发挥政府融资平台承贷、发债的主体功能，探索平台转借方式，为棚改项目提供资金支持。抓住国开行、农发行重点支持棚户区改造等政策机遇，做好项目包装，积极争取棚户区改造专项贷款。其他金融机构要积极争取上级银行下放保障性安居工程信贷支持政策。
XX、多方筹措改造资金。充分发挥财政资金的引导作用，通过投资补助、贷款贴息等多种方式，吸引社会资金参与投资棚户区改造项目，积极落实民间资本参与棚户区改造的各项支持政策，在市场准入、扶持政策、信贷偿还保障机制方面对各类投资主体同等对待。探索棚改项目PPP模式，与实力国企合作，组建项目公司。
四、强化财税支持
11、加大财政支持。县财政将危旧房棚户区改造纳入财政预算，设立危旧房棚户区改造资金专户，归集、预算安排资金。棚户区改造腾空土地的出让金收益和新增土地开发所产生的税费收入、中央和省级补助资金，实行专账核算，严格审核，控制项目支出。危旧房棚户区改造项目征收实施单位可按征收成本的3-5%核定工作经费，计入征收成本。
12、减免有关收费。县发改局要制定棚户区改造项目行政事业性收费和政府性基金收费清单。经县政府批准的危旧房棚户区改造项目，免收该项目征收还房面积的城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。涉及的电力、燃气、供水、数字电视等公用事业经营企业的经营服务性收费，可按标准的50%收取。
13、实行税收优惠。经县政府批准的危旧房棚户区改造项目的安置住房和通过收购筹集的安置房源，符合财政部、国家税务总局《关于城市和国有工矿棚户区改造项目有关税收优惠政策的通知》规定的，免征城镇土地使用税、印花税等税收。
五、强化组织保障
XX、加强组织领导。成立由县长任组长，县政府常务副县长和分管副县长任副组长，县住建局、县发改局、县财政局、县国土资源局等部门和相关镇乡人民政府、园区管委会、政府投融资平台公司负责人为成员的县危旧房棚户区改造委员会，全面负责危旧房棚户区改造工作的组织领导、政策制定和项目推进。委员会下设办公室，负责改造日常工作。县政府不定期召开专题会议，听取棚户区改造工作进展情况，研究解决改造中的重大问题。县危改委每季度召开一次工作推进会，及时分析、研究、协调和处理改造中的具体问题，确保改造工作有力、有序、有效推进。
XX、明确工作职责。县危改办负责危旧房棚户区改造规划、政策、年度实施计划的制定和日常管理工作，审核改造项目，建立改造项目库，组织开展项目前期调查，指导、检查和督促、监管危旧房棚户区改造工作。分别落实好财政、住建、国土等职能部门和镇乡的工作职责和任务。
16、建立管理制度。危旧房棚户区改造涉及的相关部门应加强协调沟通，研究制定投融资管理、资金管理、土地供应管理、建设程序管理等暂行办法，确保改造工作顺利进行。一是制定危旧房棚户区资金管理办法，加强项目资金监管和审计监督管理。二是研究制定有关危旧房棚户区土地供应程序，规范棚户区改造安置房建设划拨供地和开发用地拍卖行为。三是通过公开比选，公开、公正确定讲诚信、有实力的投资人，形成危旧房棚户区改造投融资的竞争态势。四是严格项目报建、招投标和施工安全、进度管理，相关部门要简化办事程序，实行绿色通道审批。五是落实工程质量安全责任，严格执行基本建设程序和标准规范，特别是抗震设防等强制性标准。严格建筑材料验核制度，防止假冒伪劣建筑材料流入建筑工地。严格执行分户验收制度，验收合格后方可安置入住。大力推进安置住房成品住宅建设，积极执行绿色建筑标准，将棚户区改造这一好事办实办好让人民群众的幸福生活由"期货"变为"现货"，早圆安居梦。