调研参考：加强对单位“一把手”监督的思考与探索

"一把手"在一个单位领导班子和全局工作中居于核心地位，对一个辖区(单位、系统)的发展、党风政风建设和班子整体功能的发挥，乃至干部队伍建设都起着至关重要的作用。"一把手"所处岗位、地位的特殊性，决定了加强对"一把手"监督的重要性。《党内监督条例》着眼于解决"一把手"监督难题，把"一把手"列为监督的重点。

纵观近年国内、省内发生的重大腐败案件，涉及"一把手"的占比很大。这些人位居"第一"，手握重权，往往因专横跋扈、为所欲为，利益熏心，淡忘宗旨，最终成为党和人民的罪人。他们都有一个共性：思想上民主意识差，搞"家长制"，独揽大权，特权意识浓厚；财务管理上乱开支现象较为严重，"一支笔"审批难以体现公心；工作作风上搞形式主义，华而不实；干部选拔上任人唯亲，提拔裙带；生活上挥霍公款，追求享受，见利忘义。反腐败的实践反复证明，凡是不受监督制约的权力，必然导致权力的滥用，进而走向腐败。即使是原本德才兼备的人，当他的权力失去控制时，也完全有可能因私欲而腐败。

尽管各地在积极探索加强对"一把手"的监督，但体制机制不能跟进，存在监督缺位、乏力等问题。

一是认识不到位。"一把手"常常掌管人、财、物以及职位、机会等重要资源的分配权。这样就容易造成一些"一把手"以"老大"自居，自恃特殊，不能廉洁自律，不能自觉接受监督，认为监督是挑毛病、找茬子。班子成员怕沾上"不团结"之嫌，不愿说；中层干部怕影响进步，不敢说；群众觉得说了又没用，不如不说，这很容易使"一把手"成为"上管不着、下管不了的"监督死角。对监督的认识偏差，弱化了监督意识，就很难实施有效监督。正如一些腐败的"一把手"所言："我的权力太大，稍不注意，权力就会转化成金钱，监督对于我形同虚设。""官当到了我这一级，就无人监督了。"

二是监督执行不力。现在有的法规和制度过于原则，难以把握操作的尺度。有些法规和制度随着形势的发展又显得容量太小，使一些人有空可钻。有的"一把手"对制度规定置若罔闻，我行我素；有的搞上有政策，下有对策等，使已有的监督法规和制度形同虚设。监督滞后，问题不是解决在萌芽状态和初始阶段，而是事后发现和查处，没有做到事前、事中进行监督。

三是监督制度创新不够。近年来，各地在强化对领导干部监督方面制定了不少制度，但存在着正面规范行为的规定多，违反规定后处置措施少；原则性规定多，具有操作性规定少等问题。有的条规制定滞后于形势的发展，这在一定程度上影响了对"一把手"监督作用的充分发挥。另外，各种监督形式未能形成协调互动的整体，监督主体与监督对象的职责、权限以及监督活动的范围、方式、程序等，都缺乏缜密的具体规范，造成了不同的监督体系之间，甚至同一监督体系内部，难以形成层层相依、环环相扣的权力与责任或权力与义务的明晰关系，容易造成监督时情况了解不全，问题调查不清。

如何强化对"一把手"的监督，邓小平同志在总结我们党和国家领导制度的历史经验时曾深刻地指出："制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。"看来，为了保证"一把手"确实能为人民掌好权、用好权，我们除了要不遗余力地加强反腐倡廉教育，增强领导干部拒腐防变意识外，更要把发现和解决问题的视角放到制度建设上来，不断研究制定科学规范和有效监督权力的制度、规定，规范"一把手"权力的运行程序，明确应当承担的责任，使"一把手"的权力既得到应有的法规保障又受到合理制约。近年来，我区结合实际情况，积极探索，在不断拓展廉政教育渠道，加大以案说法、警示教育的同时，狠抓制度建设，着力破解"一把手"监督难问题。

一是积极试行"一把手"不直接分管人财物制度。任何权力都是有限的，"绝对的权力必然导致绝对的腐败"，因此对"一把手"直接掌管的人、财、物等实权岗位的权力实行分解，解决权力过分集中的问题。今年，我区在区交通局、城改办2个单位先行试点，建立副职分管、正职监督、集体领导、民主决策的机制，使决策、执行、监督等权力相对分离，形成相互制约、相互监督的工作制度和权力约束机制。由试点单位"一把手"提名，经集体研究分别确定直接分管人事、财务、物品管理的领导，明确各分管领导的权限、职责和运行程序。凡属重大决策、干部推荐提拔、重大项目实施、大额资金使用，必须由领导班子集体研究决定。建立由主要领导任组长、纪委书记（纪检组长）任副组长，干部职工代表参加的监督小组，加强对分管负责人履行职责的监督约束，并定期召开干部职工会议通报情况。目前，试点工作运行良好，区交通局结合实际，大胆创新，实行票据领导会签制度，堵塞不合理开支漏洞，有效延伸和细化了单位"一把手"不直接分管人财物制度。

二是推行岗位廉政风险防范管理制度。我区借鉴外省经验，结合实际，在*镇、财政局等6个试点单位围绕监督和规范权力运行，推行岗位廉政风险防范管理制度。廉政风险防范管理突出重点岗位，全面查找在思想认识、岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境等方面可能发生腐败行为的风险点，特别查找在"三重一大"（重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用）等方面容易产生腐败行为的风险点，按风险发生几率或危害损失程度评估确定风险等级，并有针对性地提出防范措施，形成以工作岗位为点、工作程序为线、监管制度为面，环环相扣的廉政风险防范长效机制。目前，试点单位"一把手"风险点的查找与防范机制的建立，成为各试点单位及区纪委分析研究的重点。这项制度的推行将为监督、规范"一把手"权力运行提供了依据。

三是规范和坚持"一把手"述廉制度。我区坚持每半年召开一次述廉大会，紧密围绕全区重点工作，确定一些重点单位、部门"一把手"为述廉对象，报告包括家庭收入、住房、子女就业等情况，重点报告履行党风廉政建设第一责任人职责、资金管理使用及各项强农惠农政策落实等情况。会前纪委常委和相关科室负责人必须参加述廉对象所在单位的评议大会，全面掌握述廉对象的廉洁自律等情况。去年下半年以来，述廉大会还邀请述廉对象所在单位班子成员、机关干部代表、村组干部代表、社区干部、人大代表、政协委员、服务对象代表列席述廉大会，与区纪委委员共同现场对述廉对象进行测评。会后以文件形式向述廉对象反馈测评结果和整改要求，并适时回访，了解述廉对象的整改落实情况，增强述廉工作的针对性和实效性，有效加强了对"一把手"的监督。两年来，全区共有24名党政"一把手"进行了述廉，收效良好。

四是推进财政管理体制改革。建立并全面推行会计集中核算制度，将全区448个党政事业单位及区属企业全部纳入会计集中核算。对各单位的财务收支采取"集中管理，统一开户，分户核算"的模式，取消单位会计各出纳，各单位只设报帐员，通过委托记账，实行财务集中管理、统一开设账户、统一会计核算。单位所有开支在单位领导审核批准的基础上，再经会计核算中心审核，不合理的开支坚决予以拒付，通过严管"钱袋子"，从源头上铲除"一把手"腐败的土壤。

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