关于经济管理中政府与市场关系的思考

关于经济管理中政府与市场关系的思考

----参加经济领域专门人才牛津培训体会

6月2日至22日，国家外专局组织的经济领域专门人才公共政策项目培训在英国牛津大学举行，来自国家部委、金融监管部门、金融机构及中央企业的29名学员参加了培训。培训以"经济管理：政府与市场"为主题，组织大学教授、专家学者、议员、政府官员，围绕英国政治社会制度、预算与公共管理、欧盟与欧元区发展、金融发展与监管、技术创新等专题举办了24场讲座，并拜访和实地考察了伯明翰市政厅、威尔士议会、汇丰银行总部、牛津大学科技园。英国人崇尚和平、秩序和契约精神，讲求理解、包容和良好的公共管理，其经济取向及其施政纲领，有着积极的借鉴意义。当前，我国已进入深化改革的攻坚期和深水区，正处于社会转型期、利益调整期和矛盾凸现期叠加阶段，要立足社会主义初级阶段的基本国情，充分借鉴国际经验教训，正确处理政府与市场的关系，形成政府与市场的合力，促进经济持续健康发展。

一、厘清职责边界，处理好政府与市场关系

英国在政府与市场关系的认识上经历了一个逐步演进的过程。二战以前，英国长期奉行自由市场政策。在战后重建过程中，逐步建立起福利国家制度。上世纪80年代，撒切尔政府经济上信奉自由市场理念，大刀阔斧推行私有化改革，强调减少干预和监管。政治上却是"凯恩斯主义"，试图建立国家主义化的强势政府。上世纪末，布莱尔政府提出走"第三条道路"，重新审视和平衡政府、社会和市场的关系。英国中央集权色彩浓厚，突出表现为中央财政收入所占比例高达90%，同时，中央对地方实行严格的财务控制。如，2011-2012年度，英格兰1210亿英镑的总预算中，完全由地方政府掌控的议会税只有190亿英镑，占15.7%；工商税收240亿英镑，占19.8%；中央政府转移支付780亿英镑，占64.5%。在预算支出方面，中央对地方的支出规模、使用方向、审计监督等，都作出了严格的规定和专门的制度安排。处理好政府与市场的关系，是公共管理的基本原则，也是世界各国都在努力探索和实践的重要课题。英国的实践给我们有益的启示：

（一）加快推进市场化改革进程。经济社会和谐发展，政府与市场都不可或缺，关键是把握好两者的平衡，促进良性互动，更好地发挥市场配置资源的决定性作用和政府的宏观调控作用。当前我国经济发展中的诸多问题，如结构调整、收入分配、产能过剩、创新驱动、资源环境约束等等，追根溯源都与市场化改革不足紧密相关。李克强总理提出"改革是最大的红利"，其核心是要放开市场准入，释放改革红利，关键是要进一步厘清政府与市场、政府与社会的相互关系，切实转变政府职能，完善和加强宏观调控，减少微观干预，强化社会管理，加快形成改善社会公共服务合力，完善和保护市场机制，激发市场的发展活力和创新的内生动力。

（二）清晰界定政府间支出责任。经过100多年的演化，英国的行政层级中，中央和地方、郡和市的职责划分非常清晰，钱从哪里来、事由谁来办、怎样监督、如何问责，都已形成一整套管理体制及运行机制和监督体系。我国行政层级多，管理职责嵌套交叉，成本高、效率低。从发展方向上讲，必须合理界定和明晰各级政府的事权划分，进一步理顺财政分配关系。强化中央政府的财政支出责任，推进基本公共服务均等化进程。增强预算编制的科学性，延伸预算编制周期，兼顾中长期财政计划。更加注重落实好各项民生政策，创造公平的发展机会，尊重和保护市场机制，减少专项转移支付。转变政府职能，提高人员技能，实现资源共享和公共服务外包等措施，降低行政成本。推进预算绩效管理，强化财政预算管理，建立行政事业单位内部控制制度体系。

（三）严格控制地方政府负债。英国的地方政府也举借债务，但管理非常严格，不允许地方出现预算赤字，甚至像苏格兰、威尔士等高度自治地区，都没有赋予自行举债的权利。我国与英国所处的发展阶段不同，地方政府举债进行基础设施、基础产业、公用事业领域建设不可避免，但要能够做到增长与民生兼顾，更要切实加强管理，特别是对融资平台贷款的风险管控和融资结构、成本控制的风险管控。要疏堵结合，严格控制地方政府性债务总规模，加快推进投融资体制改革，充分发挥市场机制作用；深化财税体制改革，完善政府预算管理，将各类债务全面纳入政府资产负债表；遵循审慎举债原则，加强地方负债额度管理，确保与地方偿付能力相适应；对资金使用进行全过程监督，严格问责体系，准确界定和有效化解潜在风险。

（四）以市场多样化促进宏观经济稳定。上世纪80年代，英国对北岩银行等很多合作性金融机构进行了股份化改造，2008年北岩银行暴露出挤兑风险，由于信息披露不准确，救助不及时，措施不得当，导致被国有化，处置成本大，波及面广，系统性风险后果严重。实践证明单一的金融结构加剧了英国金融体系的脆弱性，而多样化的市场选择，则有利于宏观经济的稳定。我国是发展中大国，有必要也有条件在所有制成份、金融供给结构、投融资平台、就业领域、区域布局等方面进行多样化探索，以增强经济发展活力和抵御风险冲击能力。

二、促进实体经济发展，应对国际金融危机的持续影响

欧洲主权债务危机表明，国际金融危机的影响远没有结束，欧洲经济持续衰退，复苏乏力。在全球经济再平衡、结构改革的大背景下，我国经济发展正处于经济结构调整、发展方式转变的关键时期，既有增长动力也有下行压力，面临多年未有的错综复杂局面。本届政府提出打造中国经济升级版，我们可以借鉴英国及欧盟应对危机、推进经济转型的一些做法。

（一）大力发展实体经济，促进经济与金融协调发展。大国经济必须有强大的包括制造业在内的实体经济作支撑。反思金融危机，英国提出金融业与制造业平衡发展，发起"制造在大不列颠"（MakeItInGreatBritain)活动，设立"伊莉莎白女王工程师奖"，尊重知识、尊重人才。同时，明确制造业回归旨在让英国在全球制造产业链中占取有利地位，鼓励设计和创意、航天、海洋、高科技工程和低碳产业等高技术行业发展。我国是制造业大国但远非制造业强国，产能过剩尤其突出；金融业得到快速发展，但尚不适应经济社会持续健康发展的需要，金融风险累积。随着周边及新兴市场国家的兴起，我国传统低附加值产品的竞争优势正在削弱，同时全球制造业正在发生深刻变革，需要清醒认识这一发展趋势，牢牢把握发展实体经济这一坚实基础，改造提升传统产业，化解产能过剩；大力发展高新技术产业；加快发展服务业，提升金融服务经济社会发展水平；"盘活货币存量"，重点解决实体经济特别是小微企业融资困难、成本高企问题，促进经济与金融协调发展，避免社会资本脱实向虚，促进良性循环。

（二）重点解决好高校毕业生就业问题。增加就业是经济发展的目标，也增加国民收入和改善福祉的主要途径。英国等欧盟国家失业率居高难下，特别是年轻人失业率高达8.5%，近250万人。这不仅直接增加国家福利支出，还会造成国民经济损失，带来犯罪率高等社会政治问题。英国中央和地方政府都把增加就业摆在核心位置，展开了一场大学生（青年）"就业保卫战"。英国政府专门成立大学生创业促进委员会，在135个高校和学院中都开设了企业家小组或相关项目，鼓励毕业生自我创业、就业；重视职业培训、实习，继续实施"就业巩固与技能提升计划"；推出"全国学徒服务"，鼓励企业招聘实习生，中小企业每招聘一个实习生将获得1500英镑补助。我国劳动力总体过剩与结构性短缺矛盾并存，特别是高校毕业生就业压力较大，未来五年高校毕业生数量仍将维持在年均700万左右的高位。面对全球经济放缓，我国处于调结构、转方式的特殊时期，更要切实解决高校毕业生就业问题，这既关系当前经济社会稳定发展，也关系国家未来人力资源的竞争力。

（三）促进经济复苏可持续和财政可持续。目前英国等欧盟国家的政府债务继续攀升，在紧缩财政与促进经济增长之间一直面临争议和平衡的难题。欧盟的应对危机政策开始从单纯强调紧缩财政转向紧缩财政与促进增长并重。必须同时兼顾经济增长可持续和财政可持续。我国赤字率和债务率相对而言尚处于安全可控，但地方政府债务规模持续攀升，加上隐性和或有债务，积聚了财政和金融风险隐患。为此，一方面，要盘活存量，用好增量，优化预算结构，化解债务，防范风险，提高资金使用效率；另一方面，要努力提高经济增长的质量，使消费、投资、出口协调拉动经济增长。最近，美国和欧盟宣布正式启动"跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定"谈判，并将其视为"真正可以改变全球经济游戏规则的一件事情"，美国政府坚定致力于推进"亚太再平衡战略"，而被这个巨大贸易区排除在外的国家将蒙受巨大损失。外需仍是我国经济增长的重要引擎，我国应充分重视这一信号，更加注重开拓国际市场，积极扩大进口，采取有力措施稳定和拓展外需。

三、借鉴伯明翰城市改造经验，提升我国城镇化质量

伯明翰是仅次于伦敦的英国第二大城市和主要工商业区，曾享有"工业革命的摇篮"和"世界工厂"的美誉。进入20世纪后，随着资源枯竭、产业转移，伯明翰开始走向衰落，至20世纪80年代，制造业就业机会累计减少20万个，失业率高达20%，城市吸引力和凝聚力不断下降。伯明翰在城市复兴和转型方面进行了艰苦而漫长的探索，从一个以制造业为主的工业城市成功转型为以服务业为主的现代城市。

（一）规划先行。伯明翰政府根据不同时期经济社会发展特点和要求，适时制定并实施相应的城市规划。20世纪40年代，为迎接战后新时代而开展的城市规划，50-60年代，为迎接汽车时代和城市扩张而进行的城市规划，80年代中期，为摆脱衰退、重振伯明翰，进一步提高市区100万和周边地区300万居民的生活质量而制定实施的"大城市规划"。根据"大城市规划"，伯明翰市将在2030年左右成为全球排名前20位最适宜居住的城市之一，原有0.8平方公里的市中心地带将扩大10倍，同时对公共交通、文化保护和设施建设、产业布局和调整转型、城市环境等都进行了系统规划。我国正处在快速城镇化过程中，有序推进城镇化，既有利于当前稳定经济增长，又有利于挖潜扩大内需。应进一步提高城市规划的前瞻性和有效性，把握好当前与长远、规模与效益、产业与民生、生态与文化的科学发展，使其既符合时代发展的特征和要求，又能够有效引领城市的持续健康发展。

（二）以人为本。20世纪80年代之前，伯明翰城市建设汽车优先，环路多，人行道少，市区没有广场，人居环境不佳。在实施城市复兴改造过程中，营造适合大众生活的环境成为优先目标。为此，市政府炸掉了内环路，并将议会大楼前的交通枢纽改造成立体休闲广场，运河两旁的工厂区改建成旅游区，沿运河的大部分小路则被开辟成了供人们远足的运河长廊。如今，伯明翰每年接待大约2200万游客，商业中心繁华程度仅次于伦敦西区。当前，我国正在大力推进新型城镇化。新型城镇化的"新"就是要摒弃过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张、数量增加，着力提升城市的文化功能、公共服务、生活质量等内涵，建设宜居城市。

（三）产城融合。布林得利地区位于伯明翰市中心西部。1993年，在新版总体规划和城市设计导则的指导下，布林得利地区开始了大规模改造，成为伯明翰充满生机的市中心和倍受青睐的投资热点地区。包括布林得利在内的伯明翰中心区提供了15万个就业岗位、20亿英镑的购物支出、1/3的伯明翰经济产出、以及3万人的住房。成为伯明翰城市改造的里程碑，标志着伯明翰由一个工业城市转型为服务业为龙头的现代城市。2004年伯明翰被评为全球第一个实现全方位转型的城市，2005年被评为欧洲最好的购物中心和"欧洲未来明星城市"。我国在推进新型城镇化过程中，必须促进城镇化与产业化良性互动、同步发展，避免缺乏产业支撑的"空心城镇化"。伯明翰产城融合推进城市转型改造的实践为我们提供了可资借鉴的经验。

（四）社会管理。我国在推进新型城镇化过程中必须高度重视社会管理：一是要注重现实可能性，不能搞脱离实际的造城运动和城市大跃进；二是要注重社会群体之间的联系，促进城市包容发展和社会和谐；三是要注重社会公正和民众愿望，避免因收入分配差距增大而造成社会分化和阶层固化；四是要避免强迫农民进城上楼，保护农民进城后各项权益，宽慰疏导，防止伤害和割裂社会共识，消除后顾之忧。

四、大力营造科技创新环境，加快实施创新驱动战略

牛津大学拥有800多年历史，一直是全英国乃至于世界级顶尖学府。以自然科学和应用科学、商务管理哲学三大领域的不断进取与创新成就，震撼整个世界。牛津大学艾赛斯创新公司（IsisInnovationLtd）、莫德林科技园（MagdalenSciencePark）的成功锻造，充分彰显了政府引导科技创新和市场机制的主体作用。

（一）加强体制机制建设，激发全社会的创新活力。根据牛津大学的研究，一国的创新能力不仅取决于资源投入，还取决于法律、政策、文化、制度、激励机制等软环境。2012年我国研发支出为10240亿元，占GDP的1.97%，达到中等发达国家水平，研发人员总量高居世界首位，国际论文数量连续5年居世界第二位，发明专利授权数居世界第三位。但形成鲜明对比的是，我国研发资金的投入产出比不高，创新绩效指标仅相当于欧盟的1/3，美国的1/4，研究成果的质量和转化率亟需提高。实施创新驱动战略，需要大力推进科技创新体制机制改革，以制度创新激发全社会的创新动力与活力。一是可成立国家创新领导小组，统筹推进国家创新体制机制建设，加强政策协调，形成鼓励创新的文化和社会氛围。二是持续加大财政资金对研发特别是基础性研究的投入，加强资金使用的监管、考核和问责。三是建立完善创新激励机制，提高研发创新人员的收入水平和社会地位。四是重视组织结构、管理模式等非技术创新，这在服务业日益发展并占据经济主体地位的情况下，具有越来越重要的作用。

（二）加强科技企业孵化器建设，促进产学研一体化。牛津大学于1987年成立了艾赛斯创新公司，负责管理牛津大学的技术转移和学术咨询。公司每年达成的专利许可协议超过100份，2000年以来成功孵化创新公司70多家，吸引外部投资3.26亿英镑。此外，牛津大学还在大学周边区域建立科技园，吸引了一大批高科技企业落户。产学研一体化是牛津大学科技企业孵化的重要经验。艾赛斯公司与牛津大学所有的院系所都建立了紧密联系，拥有强大的社会资源，熟稔产业、市场、金融等领域，帮助研究人员申请科研项目、申报专利，为技术成果转化提供咨询建议，最大限度地发掘商业机会。同样，科技园的入驻企业也与牛津大学关系紧密，如向大学开放实验室，共享研究资源，提供实习机会，合作开展科研项目等。我国可借鉴牛津经验，积极支持大学科技园等各类科技企业孵化器建设，依托科研院所的资源优势，完善孵化器的评估、咨询、法律、财务、融资、培训等多种功能，在技术提供方与技术寻求方之间架起桥梁，促进产学研一体化。

（三）加强科技与金融结合，促进科技成果转化。高科技发展离不开资本市场的支持，牛津催化剂公司（OxfordCatalystsLtd）的成功是英国科技与金融结合的一个缩影。该公司基于专利技术于2004年底成立，2005年底获得第一笔投资50万英镑，2006年3月即成功在伦敦交易所二板市场上市。我国要突破高科技企业发展的资金瓶颈，急需构建以政府投入为引导、企业投入为主体的多元化、多层次、多渠道的科技投融资体系。一是进一步完善财税改革，支持科技创新。通过创业投资引导基金、风险补偿、贷款贴息等方式，引导和带动社会资本参与科技创新；二是大力推进以企业为主体的创新驱动体系建设，支持经济机构战略性调整和经济发展方式转变；三是加快多层次资本市场建设，鼓励创业投资基金发展，支持创新型企业上市，完善产权交易市场监管和交易制度；四是加强创业投资机构、银行、券商、保险机构等创新金融组织形式、金融产品及服务模式，并在监管方面给予政策引导、协调和配套。

通过这次培训，深切地感受到，国家外专局依托国际著名高校，组织相关领域的专门人才赴海外培训很有必要，对学员开阔国际视野、提升履职能力有很大帮助。