破解群众工作第一难题的创新实践

破解群众工作第一难题的创新实践

--淮安市推行"阳光信访"的调查与思考

前言：随着信息网络技术的迅猛发展，社会已经进入信息化、互联网和大数据时代。信访工作作为党的群众工作的重要组成部分和构建社会主义和谐社会的基础性工作，如何顺应时代潮流、适应形势变化、回应群众期盼，已经成为各级信访部门在实践中迫切需要研究解决的重要课题。

近年来，淮安市大力弘扬和践行周总理亲民爱民理念，在国家和省信访部门的精心指导下，创新开展以"阳光信访"为主要内容的信访信息化建设，有效推动了信访工作的制度化、规范化和科学化，最大限度地畅通了信访渠道，最大限度地维护了群众权益，最大限度地促进了社会和谐，走出了一条网络化时代具有淮安特色的信访工作之路。"阳光信访"成为做好新形势下群众工作和信访工作的"重要法宝"，淮安由曾经的"信访大市"转变为如今的全省信访工作先进市，得到了上级部门的充分肯定和社会各界的广泛好评，先后荣获中国地方政府创新奖等荣誉，"淮安阳光信访"已经成为网络热词，百度搜索链接达百万以上。

一、阳光信访的构建过程

2006年下半年，淮安市认真贯彻落实中央关于加强信访信息化建设的要求，在积极运用全国信访信息系统的同时，结合基层信访工作实际，启动了信访信息化的调研论证和系统建设工作，于2007年1月8日在全国率先开通运行了"阳光信访"综合服务管理系统。并在之后的八年里，不断升级、持续完善、丰富内容，逐步延伸到信访工作的各个领域，形成了以"阳光信访"系统为主体的信访信息化工作格局。

1.运用现代科技，构建信访工作"信息化"系统。淮安市充分运用信息技术、网络技术、通讯技术最新成果，逐步构建六大功能模块，形成了集"投诉、查询、服务、监督、分析、管理"等功能于一体的"阳光信访"系统。一是矛盾纠纷排查模块。系统每天对各乡镇、各单位在线上报的矛盾纠纷进行自动研判、分类识别，包案领导、责任单位、化解时限、采取措施、工作过程等信息都在系统中一目了然。二是投诉受理模块。为群众提供电话信访、短信信访、网上信访、手机信访、视频信访等电子网络投诉渠道，方便群众反映问题、查询情况。三是办理服务模块。所有信访事项自动进入系统在线流转办理，并为群众提供电话、短信、网络等查询和主动服务通道。四是满意度评价模块。为群众评价提供电话、短信、网络、触摸屏等四条通道，保障群众监督权。五是信访指数管理模块。通过典型案例剖析和薄弱环节分析等方式，查找出影响信访工作运行质量的145个因子，建立定性、定量两个分析模型，自动生成1-4级信访指数，动态评价管理信访工作。六是人民建议征集模块。为群众建言献策提供短信、网络、传真等快捷方式，方便群众随时随地提出意见建议，促进政府完善工作，推动科学民主决策。七是统计分析模块。实时对征地拆迁、环境保护等18大类110小类信访问题和群众满意度等情况进行监测、自动统计分析、自动生成报表、自动预判趋势。

2.全面整合资源，构建信访工作"网络化"体系。淮安市通过"阳光信访"系统建设，致力于全面整合有形的工作力量和无形的信息资源，积极构建"信、访、网、电"四位一体信访工作新体系。在全市各级各部门广泛布设工作终端、建设系统网络，全市9个县（区）、147个乡镇（街道）和400多个职能部门全部纳入"阳光信访"系统，形成了纵向到底的"金字塔"型网络构架和横向到边的"田"字型运转格局，做到了渠道畅通、互联互动，将市县乡三级信访工作资源整合在一个平台之上。在此基础上，淮安以"阳光信访"系统为中枢，拓展外延、放大效应，高标准建设信访工作两大中心。一方面，建设市县乡三级智能化人民来访接待中心，把"阳光信访"系统和接访、处访工作结合起来，配备身份证识别仪、电子触摸屏、双屏显示器等电子设备，开发并实现来访自动识别、自动编号、自动判重、自动反馈等功能，提高接访、处访工作质效。另一方面，建设市县两级电子化网络信访服务中心，全面整合电话、短信、网络、视频等资源，扎口办理电子网络信访，为群众提供高效便捷的信息化信访服务。"两个中心"并轨运行、互为补充，为群众解决了大量问题，成为了信访部门和人民群众的"连心桥"。

3.强化规范建设，构建信访工作"长效化"制度。求木之长，必固其根。淮安市在实施"阳光信访"过程中，陆续出台了《阳光信访工作流程》、《阳光信访录入办理规则》、《阳光信访矛盾排查工作规范》等制度，还对信息更新、主动服务、群众评价、督查考核、安全保密等方面进行了全面规范，以信息化手段推动信访工作精细化分工、规范化运行。2013年5月份，淮安市委、市政府制定出台了《关于进一步加强信访信息化建设提升信访工作科学化水平的意见》，将近年来以"阳光信访"为主要内容的信访信息化方面的经验做法固化为制度，推动"阳光信访"工作规范深入开展。

二、阳光信访的工作机制

一直以来，淮安市"阳光信访"工作把"始于群众需求，终于群众满意"作为追求，以信访问题"解决在基层、重点在县区、终结在市级"为目标，解决信访问题不同层级的责任，倒逼承办部门认真、规范、妥善处理群众信访问题，形成各负其责、各司其职的齐抓共管格局，逐步形成了六项工作机制，不断提升信访工作的层次和水平。

1.建立健全有效管用的预防机制。过去基层矛盾排查受客观条件制约，存在"排查靠自觉、上报不及时、化解难跟踪、监督缺手段"等问题，往往会"于无声处听惊雷"。现在淮安市在"阳光信访"系统中建立矛盾纠纷排查研判处理模块，实现由以往的纸质逐级上报为在线即时上报，把矛盾纠纷排查化解工作"三排一研、三分一包"（三排一研，即定期排查，规范排查、在线排查和研判分析；三分一包，即分地区、分类别、分级别进行包案处理）成功做法通过技术手段给予保障。系统自动对来信、上访与排查情况进行同步比对，市信访局还定期通报来市以上上访排查比对情况，推动矛盾纠纷排查化解工作在基层"落地生根"。淮安市还把矛盾纠纷趋势研判用卡通人像配以不同颜色、不同号码的马甲在系统中形象识别，研判后，驻京、驻宁和市、县信访干部会在5秒内收到手机信息，第一时间发出指令，指导基层应对处理，视情启动相应预案。系统运行以来，全市矛盾纠纷排查化解率提高到90%以上。建立疑难复杂矛盾协同化解平台，基层对无法化解的"三跨三分离"矛盾纠纷可以通过系统提级上报，由上级机关指定相关地区或部门协同化解。对特殊疑难矛盾纠纷，还可由县、市党政领导牵头化解。

2.建立健全简捷便民的投诉机制。"痛则不通，通则不痛"。淮安市"阳光信访"让群众既可以堂前击鼓，又可以网上传书，全面整合各类信息资源，构建"信、访、网、电"四位一体工作格局。目前，在淮安群众不但可以通过传统的写信、走访方式提出诉求，还可以随时通过83996966信访特服电话、10639063三网合一短信平台、淮安阳光信访网、手机wap上网和远程视频等方式反映问题和提出人民建议，边远地区、农村没有条件的群众也可以让基层信访干部代理自己投诉，真正做到了让群众无论在"网上"、"网下"都有地方说话、方便说话，实现了网上网下互动、上门上网并行，形成了"信、访、网、电"四位一体工作格局。淮安市还结合无线城市、智慧城市建设，开辟阳光信访网、手机信访投诉终端、信访论坛、信访微信、开放式视频等信访投诉新通道，全方位、无缝隙随时随地受理信访问题，引导群众以更便捷的方式反映诉求，让"数据多跑腿，群众少跑路"。群众形象地说："现在真是在被窝里都能反映问题了"。

3.建立健全及时就地的办理机制。解决群众合理诉求，是做好信访工作的核心。"阳光信访"把推动问题解决作为重点，将群众信访事项通过网络高效流转，整个受理办理、转送交办、服务反馈过程利用网络进行传递，对信访事项办理状态进行分类识别、动态监测，压实承办单位办理责任，推动信访事项及时有效处理。系统形象地将信访事项办理状态设为绿灯、黄灯、红灯、笑脸和交通禁行标识，实行分类识别、实时监测、全程跟踪。一个信访事项录入系统后，45天以内显示为绿灯，45-60天临近期限内显示为黄灯，超过60天显示为红灯，承办单位可以在系统不同标识的提醒下，合理安排办理进度，避免案件逾期未决。系统还设计了每日强制定时提醒功能，每天上午8：30自动对全部信访事项进行自动扫描，对亮起红灯的信访事项向相关单位发出提醒催办短信，直至问题办结。催办短信数量自动记录在系统之中，作为信访绩效考核的重要依据。在办理的过程中，全程为群众提供主动服务，适时回叫电话、回发短信、网上回复、温馨提示。群众信访后，无论是否受理都会即时收到反馈信息，促进了信访群众与行政机关建立互信，推动信访问题的解决。

4.建立健全全程跟踪的监督机制。约束权力的最好方式就是把权力置于阳光下,以看得见的方式实现人们追求公平正义的诉求。以前群众信访后无法及时得知处理情况，现在无论是通过哪种途径反映的信访事项，都会即时进入系统，按照流程规范办理。信访事项谁在办、办到什么程度全程公开、实时记录，信访群众只要在家上上网、打打电话、发发短信，输入信访事项查询号后就可以了解办理情况，没有条件的群众还可以让当地信访干部代为查询，既减少了群众往返奔波之苦，又将监督权还给了群众，做到"有迹可查、全程跟踪"。系统还逐步用智能督查代替人工督查，实现信访监督"无人值守"，倒逼各级机关规范受理、认真办理群众信访事项。充分发挥全面、实时、公开、准确的优势，为信访群众、党政领导、新闻媒体、纪检机关、信访部门监督提供信息平台，形成监督合力，构筑信访工作立体监督新体系。淮安市还创新信访督查方式，邀请党代表、人大代表、政协委员、群众代表参与监督、进行评议，聘请本地知名网络媒体对典型案例全程监督、跟踪报道，切实将信访工作纳入"全景监控"。

5.建立健全群众主导的评价机制。"金杯银杯不如老百姓的口碑"。只有把"表决器"、"评判权"交给群众，才能真正赢得群众的理解、支持与信任。淮安市在"阳光信访"中开辟了短信、电话、网络、触摸屏等四条群众满意度评价渠道，充分保障群众的知情权、参与权和监督权。当群众评价不满意的时候，"阳光信访"会邀请群众分别对信访部门和承办单位，从工作作风、办理质量等七个方面参与调查，深度分析群众不满意的原因，从而主动改进工作。"阳光信访"还对满意度评价情况进行分析汇总，自动生成群众满意度评价报告和图表，便于实时掌握满意度评价情况，更加重视群众反馈意见，不断提升服务质量。

6.建立健全科学系统的管理机制。信访工作不仅要管理结果、注重效果，更要着眼过程控制、防微杜渐。传统的信访工作考核主要是设定指标，人为打分，年终考核，信访管理缺乏过程控制。淮安市根据历史数据概率分析，利用综合指标法筛选出与信访工作相关的145个因子，建立以80%定量分析为主的数据模型，实时反映各地信访工作情况。自主"体检"。信访指数由145项"体检"指标构成，涵盖信访工作各个方面，可以自动生成的"体检"报告，有图、有表、有分析、有报告，形象直观，系统全面。各地可以每日、每周、每月或自由设定时限进行"自检"，哪项工作、哪个方面出现问题清清楚楚。各级党政领导的手机中还装有信访指数管理软件，方便随时随地"照镜子"，找不足。定制指导。市信访部门根据信访指数提示的各地信访工作"高矮胖瘦"情况，"量体裁衣"发出工作意见函，指出薄弱环节，提出整改建议。比如，当矛盾漏排率较高、问题化解率较低时，督促指导相关地区改进矛盾纠纷排查化解工作，提高源头发现矛盾、化解矛盾的水平；当按期办结率高于预警值时，督促指导相关地区规范办理信访事项，提升信访办理质量；当越级信访率和重复信访率增高时，督促指导相关地区重点做好信访积案、老信访户化解工作，一案一策解决疑难问题；当网络信访比率不达标时，督促指导相关地区加大"网上信访"工作力度。分级管理。信访指数分为1-4级，针对不同等级指数，采取不同应对措施。对1级指数，信访部门直接向市委、市政府摘报和全市通报，并派出督导组跟踪督查，限期三个月内整改到位；对2级指数，直接向市委、市政府分管领导摘报，同时向县（区）委、政府主要领导通报，限期两个月内整改到位；对3级指数，直接向县（区）党委、政府分管领导通报；对4级指数，纳入日常管理，每周比对动态，对信访指数波动较大的地区发出预警信息。通过实施指数管理，实现了信访工作评价向综合、定量、精确转变，使之不仅成为指导全市信访工作的重要手段，更成为评价一个地方社会和谐度的"风向标"。

三、阳光信访的特点功效

实施"阳光信访"以来，淮安信访工作取得了"三减少一提高"的明显成效，即：群众信访成本、机关办访成本、全市信访总量明显减少和信访工作效率明显提高。归纳起来主要是六个有利于：

1.有利于节约信访成本，减少群众访累。以前，群众从开始信访到问题处理结束，平均要来访5-6次，边远地区来回一趟要1-2天，花费上百元，信访部门也要花费大量的时间和精力接待。实施"阳光信访"以后，信访人可采取多种便捷方式反映问题和查询情况，还能得到及时、主动的反馈服务，既减少了来回往返，又与办访机关形成了良性互动、建立了互信关系，实现了"数据多跑腿，群众少跑路"。现在，淮安群众信访，选择写信、走访享受免费的主动服务，选择电子方式信访，除支付低廉的通讯费外，几乎达到了"零成本"，群众对信访工作的满意率由80%提升到95%以上。

2.有利于转变信访方式，改善信访秩序。群众倾向于走访的主要原因，就是认为写信、打电话、上网不能引起重视，办理情况不明，解决不了问题。"阳光信访"办访全过程都公开、透明，问题是否受理、哪个部门在办、办到什么程度一目了然，信访人就不会执意走访讨说法，更不会舍近取远越级上访。即使是那些对处理结果不服的信访群众，淮安市也积极引导复查复核，三级终结案件98%实现停诉息访。群众信访方式呈现出由越级访向逐级访、走访向写信访、写信访向电话访、电话访向网络访的良性转变。

3.有利于减少重复信访，提高工作效率。以前，群众多头信访、重复信访现象较多，不但扰乱了正常信访秩序，行政机关还在重复办访中浪费了大量的行政成本，工作效率难以提高。实施"阳光信访"以来，全市所有办访机关信访信息资源充分共享，自动判重多头信访、重复信访，实现了信访事项受理、办理唯一化。行政机关从重复办访的困扰中得以解脱，能够把更多的精力、人力、物力投入到解决信访问题上来，不但提高了信访工作效率，办理信访的行政成本也大幅下降，实现了"一升一降"的良好效果，信访事项按期办结率提高了近20个百分点，重复信访率下降了15个百分点。

4.有利于落实信访条例，推动事要解决。"阳光信访"根据《信访条例》各项规定，通过技术手段在系统中明确了受理机关和承办机关办理信访事项的程序、规定和责任，既落实了《信访条例》，也规避了以往超期不办、拖而不决现象的发生。"阳光信访"把《信访条例》各项规定真正落到实处，从根本上保证了信访问题得到及时妥善处理，信访事项按期办结率达到96%以上。

5.有利于整合信访资源，倒逼责任落实。信访工作不只是信访部门的事，涉及社会方方面面，需要整合各方资源，通力合作、整体联动，形成大信访工作格局。"阳光信访"通过构建"金字塔"型网络构架和"田"字型运转格局，有机地把党政领导、行政机关、信访部门、信访群众紧密联系在一起。党政领导和信访部门可以畅通无阻向承办单位交办、转送信访事项，职能部门也可以自行垂直向下交办、转送，承办单位办结后直接在线上报办理情况，整个办理过程公开透明，接受各方立体监督，形成了"环环相扣、无缝对接"的"工作链"和"责任链"，倒逼有权处理机关承担起解决信访问题的责任。

6.有利于实施科学管理，提升工作水平。系统通过科学程序设计，将信访指数管理的数据采集、逻辑判断、汇总分析、整体评价、应对建议等环节实现智能化，由服务器根据程序设计自动完成。整个管理过程把公平公正放在首位，将客观透明贯穿始终，充分用各种逻辑数据"说话"，避免人为因素干扰，真实还原工作情况，自动生成的信访指数从高到低顺位排列，每个地方信访工作风险隐患多不多，工作开展好不好一目了然，全面提升了信访工作科学管理水平。

四、阳光信访的成果影响

淮安"阳光信访"实施以来，大量社会矛盾和信访问题得到了及时妥善解决，既破解了信访工作难题，又形成了三方共赢局面，还获得了社会各界的肯定，全面提高了群众工作和信访工作的质量与效果。

1.形成了三方共赢局面。该市通过大力实施"阳光信访"，营造了和谐安宁的社会环境，社会各界都享受到了"稳定是福"的益处，改革发展的成果惠及更多百姓，和谐稳定的环境人民大众共享，形成了群众满意、政府省心、社会和谐的"三方共赢"良好局面。"阳光信访"把《信访条例》落到实处，从根本上保证信访问题得到及时妥善处理，有效维护了群众权益。每年"阳光信访"解决大量群众诉求，信访事项按期办结率大幅提升，群众对信访工作的满意度一直保持在95%以上。各级党委、政府摆脱了多头访、重复访缠身的局面，可以腾出更多的时间和精力用来抓经济、谋发展，造福一方群众，近几年淮安各项主要经济指标增幅一直位居全省前列。"阳光信访"的实施，也进一步密切了党群干群关系，促进了社会大局更加和谐稳定。

2.获得了社会各界肯定。淮安"阳光信访"先后荣获由中央党校、中央编译局联合评选的"中国地方政府创新奖"，《求是·小康》杂志社颁发的"中国十大民生决策"等奖项。在第七次全国信访工作会议上，该市以《探索推行"阳光信访"，提升信访工作效能》为题作经验交流。中央联席会议《简报》、新华社《国内动态清样》、国家信访局《情况交流》先后三次专题介绍"阳光信访"工作做法。在淮安"阳光信访"建设过程中，还得到了彭真怀、孙立平、王锡锌、杨忠、杜骏飞、周晓虹等知名学者的指导与肯定。《人民日报》、《半月谈》、《新华每日电讯》、《新闻联播》、《中国纪检监察报》、《法制日报》、《新华日报》等权威媒体也都先后对淮安"阳光信访"工作作过专题报道。

3.得到了全国会议推广。2014年4月10-11日，全国网上信访工作现场推进会在淮安召开，推广"阳光信访"等网上信访工作经验和做法，部署全国网上信访信息系统建设及网上信访工作。市委书记姚晓东在会上介绍了"阳光信访"工作经验，淮阴区、盱眙县马坝镇也系统介绍了"阳光信访"工作经验。国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴在讲话中指出，淮安等地在积极探索网上信访工作新途径的实践中，创造和积累了许多有益经验，值得各地学习借鉴。省委常委、省委秘书长樊金龙在会议致辞中表示，将在全省推广"阳光信访"，实现全部信访事项"网下办理、网上流转"，建成全省"信、访、网、电"四位一体、快速高效的群众信访诉求受理平台。

五、阳光信访的几点思考

淮安市在倾力打造"阳光信访"工作中，开展了一些探索和实践，积累了一些经验和体会。万法不离其宗，溯源"阳光信访"的历程，最深切的感受就是始终牢记信访工作的根在哪里、本在哪里，坚持和弘扬了信访工作最根本的要义、方向、动力和保证。

1.坚持以人为本、执政为民，一心为民办信访，是做好新时期信访工作的根本要义。满足群众诉求、解决群众问题是信访工作始终不变的要义。开通"阳光信访"初衷就是为了让信访群众满意，从畅通渠道、方便投诉到主动服务、解决问题等各个环节都立足便民利民，为信访群众提供最优质高效的信访服务，把"人民至上"的内涵，有效转化为做好信访工作的力量源泉和强大动力。"民唯邦本，本固邦宁"。"阳光信访"的成功实践，使淮安的信访形势一直保持平稳有序可控，为构建全市上下政通人和、和衷共济的生动局面作出积极贡献。群众的眼睛是雪亮的，为群众付出了努力，也会得到群众的认可，淮安市信访局先后被评为省、市两级"人民满意的公务员集体"。

2.坚持公开公正、规范操作，阳光透明办信访，是做好新时期信访工作的根本方向。公平正义比阳光还温暖，也是社会进步最核心的价值取向。淮安"阳光信访"工作模式之所以能够成为反映社情民意的"晴雨表"、解决民生诉求的"直通车"，核心在于公开公正、规范操作，"全景式"公开信息，引导群众参与监督，形成了党委政府与人民群众的良性互动。公开既是理念，更是方法。阳光透明办信访，群众对办理的过程、标准、结果一清二楚、明明白白，能办的有结果，不能办的给"说法"；群众对信访全程进行监督，推动政策平等落实，有效避免了为"企稳"而"特事特办"、"一事一议"现象。正是因为工作信息的及时公开发布，淮安信访工作出现了"一升一降"的喜人态势，即公信度显著提升、重信重访占比率大幅下降。

3.坚持开拓创新、常抓常新，与时俱进办信访，是做好新时期信访工作的根本动力。信访工作处于群众工作的第一线和最前沿，遇到社会矛盾和问题更早，了解群众需求和期待更多。开通"阳光信访"，就是在探索总结工作中遇到的新情况、新问题基础上，为满足群众"又好又快"办理信访的殷切期待，将现代信息技术深度运用于信访工作、群众工作，实现了现代科技与信访工作的有机统一，丰富了信访工作的时代内涵，成为了网络化时代"新政"的典型范例。伴随着经济社会的发展，还会不断出现新情况、新问题，信访工作必须以此为动力不断地创新创造，决不能套用传统模式、依赖惯性思维，只有这样才能跟上时代的步伐、适应发展的需要。

4.坚持党政领导、齐抓共管，群策群力办信访，是做好新时期信访工作的根本保证。信访工作一直被视为"机关第一难"，老大难老大难，"老大"一抓就不难。"阳光信访"的成功实践，再一次证明党委政府加强领导是做好信访工作的根本保证，淮安市领导坚持12年如一日亲自接待来访，市委常委会多次专题研究"阳光信访"工作，市里从人事、财物、环境等诸多方面对信访工作给予关心支持，还创新出台了信访指数管理制度，调动了各级党政机关和领导干部做好信访工作的责任心和使命感，形成了信访工作齐抓共管的强大合力。正是因为有了市委市政府的强力支持和有关部门的积极配合，"阳光信访"才得以"落地生根、开花结果"。