乡镇人大工作的调研报告

乡镇人大工作的调研报告

乡镇人大是我国最基层的国家权力机关，组成人员最多、离广大人民群众最近、直接反映民意，始终处于民主法制建设的最前沿，具有不可替代的重要作用。笔者在乡镇工作近十年时间，结合自身的人大工作经历，以XX县的乡镇人大工作为例，谈谈对乡镇人大工作的认识。

一、乡镇人大发挥的作用

2011年乡镇换届，XX县各乡镇人大设立了专职人大主席，配备了秘书。乡镇人大的功能进一步完善，作用日益彰显。

(一)主体地位得到了提高

1.基层的国家政权更加巩固

乡镇政权离老百姓最近,最能直接倾听到群众的呼声和了解他们最真实最迫切的愿望，乡镇人大能通过合法程序选出人民满意的公仆,对辖区内的重大事项敢于监督和大胆监督,稳固了国家政权的根基。

2.基层的政治生活更加民主

乡镇人大行使国家权力是实现基层政治生活民主化的根本途径,对于广大人民当家作主具有切实的保障作用。乡镇人大的建设对推进广大农村基层民主生活制度化，集中民意并根据民意行使职权，切实保障了广大人民群众当家作主的权利。

(二)工作程序进一步规范

1.大会程序规范

乡镇人代会是乡镇人民代表大会(以下简称人代会)履行职能(以下简称履职)的主要途径。每次人代会，乡镇人大都能按照相关法律法规和县人大常委会的指导意见开好大会，并且还能够根据自身的实际情况，灵活把握会议的各个环节。

2.代表活动规范

乡镇人大都建立和完善了代表学习制度、联系代表制度、代表视察制度、专题调研制度、履职公开制度、述职评议制度、履职档案制度、小组活动制度等系统的规范化建设，使代表活动的开展有章可循。

(三)代表参政议政意识增强

闭会期间，代表们根据辖区内的客观实际给政府提出一些合理化的批评建议意见，如制止滥办酒席、发展乡村旅游等，参与了重大事项的讨论，主动为地方经济社会发展建言献策。

二、乡镇人大工作的做法与经验

近年来，乡镇人大在依法行使权利，规范法律程序，改进工作方法，拓宽监督渠道等方面都作了努力的探索和尝试，有以下一些成功的做法与经验：

(一)开展代表视察活动，针对性地实施监督

代表视察是代表参政议政、履行职责的一种重要形式，乡镇人大每年针对本辖区的重大事项组织各级人大代表开展视察活动，特别是群众高度关注的基础设施建设、饮用水安全、环境保护等，充分听取代表的建议意见，有效推进政府工作。

(二)创新监督形式，发挥监督职能

开展法律监督和工作监督是宪法赋予人大工作的重要职权，乡镇人大对监督渠道和监督形式也进行了探索和尝试。如XX县在乡镇的各村(居)民委员会组建党务、村务监督委员会(简称村监会)工作中，各乡镇指导村(居)民委员会专门把那些干事创业、公道正派的农村人大代表纳入村监会候选人，一方面拓宽代表履行监督职能的渠道，另一方面也适当解决了农村代表在履职过程中所产生的交通、通讯等费用问题，提高了代表履职的积极性。

(三)发挥代表模范作用，带领群众增收致富

乡镇的农民代表是最贴近广大群众，对群众最关注的热点难点问题最了解的基层代表，充分发挥他们的作用有助于切实解决"三农"工作中的突出问题，特别是农民代表中的一些致富能手，可以利用他们的影响力、资金和技术带动地方群众致富，发展地方经济。如尚嵇镇人大代表钱科端，在尚嵇镇的鼓励支持下，毅然返乡创业，十多年来，从种植辣椒到创办现代农业，每年解决100多人的就业，还定期邀请县职校的专家为当地群众进行种植技术培训，带领群众增产增收。

(四)抓好工作评议，推进政府工作

工作评议是乡镇人大促进地方政府依法行政、勤政廉政的有效途径。在镇党委的领导下，由乡镇人大牵头，成立工作机构，先展开调查研究、征求意见，针对群众普遍关心的迫切需要解决的实际问题，然后确定评议的专项工作，再选定政府职能部门负责人作为评议对象。通过部门负责人述职和代表评议，评议工作领导小组再结合调研情况制定整改意见反馈给被评议对象，责成限期整改落实，有力地促进了政府工作。

(五)整合人力资源，强化监督力度

人民群众监督是构建权力监督机制的重要环节，是增强党的建设，保障基层民主的有效方式。要真正发挥乡镇人大有效的监督作用，就必须调动一切积极因素参与监督。XX县的部分乡镇在拓宽人民群众监督渠道方面作了一些尝试，如洪关苗族乡，在政府实施财政奖补"一事一议"工作中，乡镇人大就充分利用代表监督平台，对辖区内的各级人大代表、党代表和政协委员进行整合，组成工程监督小组，合理分工，分片监督，使"一事一议"工程质量达标，群众满意，成为典型的惠民工程。这种监督方式，增强了群众监督效果，提高了群众监督质量。

(六)实行"双列"制度，保障代表知情权

人大代表肩负着为人民群众行使国家权力的重要职责，依法享有对公共事务的知情权。XX县的乡镇人大在保障代表的知情权方面也有一些值得借鉴的做法。如马蹄镇实行的"双列"制度，即定期邀请人大代表列席党政联席会和政府办公会制度，让代表知晓党委和政府的重大决策及工作动态，并向人民群众进行广泛宣传，让广大群众了解党委政府在集镇规划、基础设施建设等方面的决策部署，让人民群众参与并支持党委政府的工作，收到了良好的效果。因此，代表的知情权，既发挥了监督作用，又增加了建言献策的渠道。

三、乡镇人大存在的问题

近年来，在上级人大和各级党委的高度重视和关心下，乡镇人大在履行监督职能，提高代表履职能力，加强自身建设，推进基层民主政治等方面都发挥了明显的作用，但是随着社会的快速发展，人民群众对人大监督作用的期望值也越来越高，特别是与人民群众距离最近的乡镇人大它在彰显其自身独特的作用时，也存在着诸多不容忽视亟需解决的问题。

(一)机制不完善，乡镇人大的地位和作用未得到充分认识和重视

在新一轮的机构改革中，撤销了乡镇人大办，乡镇人大机构只有主席和秘书两人。由于没有秘书编制，人大秘书由股级干部兼任，且变动频繁，缺乏稳定性和连续性，日常工作由人大主席主持。乡镇党委基本没有专题研究、部署人代会以外的人大工作，工作缺乏保障性，从某种意义而言，我国最基层的国家权力机关形同虚设。

(二)职责不清，乡镇人大的监督出现"真空"

乡镇人大存在一个普遍现象，人大主席都分管了政府工作，如城镇建设、农业、交通、安全生产和计划生育等，他们把大量的时间和精力都用于自己分管的政府工作，很少开展自身的人大工作，"既当运动员又当裁判员"，由乡镇纪委代替履行了乡镇人大的工作监督和法律监督。

(三)机构不全，乡镇人大开展日常业务难

2011年乡镇人大换届，上级人大常委会要求不再挂乡镇人大主席团的牌子，收回了乡镇人大主席团公章。乡镇人民代表大会没有常设机构，平时正常的业务都是用大会的公章或以党委的名义来开展，存在很多困难。

(四)权力弱化，乡镇人大履职难

监督政府工作是各级人大的重要职责之一。而在实际工作中，乡镇人大对政府工作的监督却显得力不从心，主要是人大主席在班子中扮演了一个尴尬的角色，人大主席只是党委委员，还分管着政府工作，而乡镇长是党委第一副书记，主持政府全面工作，由于人大主席与乡镇长之间监督与被监督角色混杂，导致人大主席在履行监督职责时处于两难境地。

(五)代表素质总体不高，乡镇人大参政议政水平较弱

乡镇人大由直接选举产生的代表组成，代表素质的高低直接影响乡镇人大履行职权的质量。乡镇人大代表中，农民代表比例偏高，占代表总数的一半以上，文化水平参差不齐，总体偏低，参政议政能力不强，表现在开会不发言，或发言离谱，缺少全局观念和大局意识，只重视局部经济或个人利益，不能充分代表选民意愿，在一定程度上影响了乡镇人大职权的正确行使。

(六)监督制度弱化，乡镇人大难以发挥有效的监督作用

人大具有对重大事项的决定权，而乡镇重大事项的决策和决定均由乡镇党委会议或党政联席会议决定。乡镇人大对政府工作的监督，仅是组织代表视察和开展代表评议活动，在法律上缺乏刚性的监督保障措施。

(七)管理不规范，乡镇人大工作经费没有保障

代表法规定，代表活动经费列入同级财政预算。乡镇人大开展工作所需的经费一般没有列入本级财政预算，没有建立规范有序的经费保障制度。多数情况下都是在开展工作前经党政联席会议研究明确列资，或人大主席临时列出经费清单再找乡镇长批条子。

四、做好乡镇人大工作的建议意见

(一)完善机制，促进乡镇党委对人大工作的重视

要健全和完善工作机制，主要依靠各级党委依法促进和加强人大工作。一是乡镇人大工作要坚持党委领导，重大事项必须及时给乡镇党委汇报，工作中争取得到乡镇党委的更多关心和支持;二是乡镇党委要加强对人大工作的领导，同时，对人大的主体地位要有正确的认识，真正把人大工作摆在重要位置，营造良好的工作环境;三是主动向上级组织推荐德才兼备、德高望重、爱岗敬业的干部担任人大主席，注重选配综合素质较高的干部当人大秘书。上级组织部门在选拔用人上，要把人大主席与书记、乡镇长同等对待;四是在布署全局工作时，人大工作也要同部署、同考核、同奖惩，要依法保障人大工作经费。

(二)摆正位置，促使乡镇人大主席认真履职

乡镇人大主席在大会闭会期间是代表们的主心骨，是代表活动的组织者，是代表和群众的代言人。因此，乡镇党委要从制度上解决乡镇人大主席分管过多的政府工作的问题，让人大主席把更多的时间和精力用于组织代表活动，开展执法检查，对政府专项工作进行视察和调查研究，以及筹备人代会等本职工作上，有利于对政府工作的有效监督与支持。

(三)设置机构，促进乡镇人大工作规范化

2011年乡镇人大换届前，乡镇人大主席团虽然不是国家法律明确规定的乡镇人大常设机构，但却在事实上代行了常设机构的工作职能，比如联系人大代表、办理代表批评建议意见等。2011年换届后，乡镇人大在闭会期间就没有了代行职能的工作机构，人大主席又不能单独行使职权,导致诸多本该由人大行使的权力却由党委或政府代替行使,既不符合地方组织法的有关规定,也有背于民主政治的本质要求。因此，乡镇人大有设立常设机构的必要性和可行性，建议恢复乡镇人大主席团和人大办公室，调整编制，设置专职人大秘书，完善乡镇人大工作机构，有效加强基层民主政治建设。

(四)理顺关系，有效开展乡镇人大工作

正确理顺乡镇党委、人大、政府三者的关系，主要是人大主席与乡镇长之间的身份关系，各自都要找准定位，一方面人大主席要主动服从党委的领导，争取重视和支持，另一方面乡镇长是监督对象，要主动接受监督，依法行政。在具体工作中，两者必须把坚持党的领导与依法办事有机统一起来，多沟通、多协调。同时，为了解决好人大主席权职不对等的问题，建议上级组织在安排乡镇领导职位时，镇乡人大主席兼任党委副书记。

(五)加强培训，提高代表履职能力

乡镇人大代表来自各行各业，居住分散，业务不熟，大多数把自己的人大代表身份当作是一种荣誉，履职不强，一定程度上影响了乡镇人大的权威性。因此，抓好代表的培训工作是乡镇人大工作的一项重要工作，要强化代表主体意识，注重培训实效，创新培训方法，完善培训制度，强化培训效果，同时保障培训经费。最终达到代表综合素质提高，履职能力增强的目的。

总之，加强乡镇人大建设，一方面乡镇人大要坚定人民代表大会制度自信，依法行使职权，重实际、求实效，扎实工作，取信于民。另一面各级领导机关要从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，给予乡镇人大提供各种保障机制，更好地为促进地方经济社会发展、保障人民安居乐业作出积极贡献，为全面推进依法治国、推动人民代表大会制度与时俱进发挥更大作用。