协同治理 共建共享高效履职——国家食品安全风险评估中心法人治理结构实践

协同治理共建共享高效履职

--国家食品安全风险评估中心法人治理结构实践

2009年国家颁布的《食品安全法》将食品安全风险监测和评估确定为一项重要的法定制度，为更好地开展食品安全风险监测评估工作，响应各方实际工作需求，经过国务院和中央机构编制委员会批准，正式组建国家食品安全风险评估中心。2011年3月印发的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》强调，面向社会提供公益服务的事业单位要积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别，建立健全法人治理结构。同年7月，国务院办公厅印发了分类推进事业单位改革的九个配套文件，其中《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》专门对法人治理结构的框架设置做了详细安排，对决策层和管理层的人员构成和运行规则提出了具体要求。并指出要进一步推进各地方试点单位改革的深度和广度。

国家食品安全风险评估中心（以下简称食品风险评估中心）正是在这种社会改革和发展需要的大背景下，于2011年10月13日由中央编办批准成立的一家公共卫生事业单位，作为负责食品安全风险评估的国家级技术机构，食品风险评估中心承担着从"农田到餐桌"全过程食品安全风险管理的技术支撑任务。同时，也作为中央一级事业单位法人治理结构试点单位，实行理事会决策监督管理模式，肩负改革试点任务。

一、探索建立法人治理结构

（一）建立组织架构。

食品风险评估中心实行理事会领导下的主任负责制，设置理事会，承担决策监督职能；设置管理层，作为理事会的执行机构，承担具体执行职能。核定编制200人，现有在编人员199人，外聘人员36人。在编人员中177人为专业技术人员，其中，高级职称83人，占专业技术人员46.89%；研究生学历以上人员139人，占人员72%，其中博士61人，占人员31.6%。

1.决策监督层。理事会作为决策监督机构，负责审议中心的发展规划及重大业务事务等，监督食品风险评估中心管理层执行理事会决议。国家卫生计生委为理事会理事长单位，同时作为举办单位，负责食品风险评估中心的党务、行政、后勤等日常事务。副理事长分别由国务院食品安全委员会办公室、农业部分管领导担任。理事由相关行政部门代表、食品安全相关领域专家、食品风险评估中心管理层和服务对象代表等人员组成。目前理事会成员共23人，其中理事长1名、副理事长2名，理事20名。

2.管理层。管理层由食品风险评估中心行政负责人及其他主要管理人员组成。管理层向理事会负责，按照理事会决议独立自主地履行日常业务管理、财务资产管理、一般工作人员管理等职责，定期向理事会报告工作。

3.秘书处。理事会下设秘书处，秘书处设在食品风险评估中心，由食品风险评估中心资源协作办公室承担秘书处工作，为理事会提供综合服务。秘书处主要承担理事会日常事务，包括与理事会成员沟通联络；筹备理事会会议及其他相关活动；编制工作简报；协助落实理事会决议的相关事项；案卷归档以及理事会要求办理的其他事项。

4.内部机构。食品风险评估中心根据职责要求设置了职能部门、风险评估业务部门、食品安全标准部门和技术支持部门四个单元，风险评估业务部门包括风险监测与预警、风险评估、风险交流、应急与监督技术、实验室等部门，食品安全标准部门分一、二、三部。同时，承担国务院食安委专家委员会、国家食品安全风险评估专家委员会、食品安全国家标准审评委员会、国务院食品安全专家委员会、中国食品法典委员会、国际食品添加剂法典委员会等秘书处工作，以及卫生计生委WTO/SPS通报评议机构、WHO相关事务项目管理办公室等工作。

（二）实行理事会决策监督管理下的运行模式。

1.制定完善中心《章程》和相关工作制度。《章程》明确了理事会和管理层的关系，理事会的职责、构成、会议制度，理事的产生方式和任期，管理层的职责和产生方式等；第二次理事会会议后，秘书处拟定了《理事会议事规则》，涉及理事会秘书处、理事会会议、档案保存与保密等内容，经征求全体理事会成员意见后印发执行；制订了中心工作制度汇编。

2.定期召开理事会全体会议。理事会一般于每年年中和年底召开两次全体会议，必要时由理事长或6名以上理事会成员提议，召开专题会议。会议有明确议题和具体决议事项，具体围绕理事会职责设定。截止到2013年底，已召开了5次理事会全体会议，主要是审定食品风险评估中心发展规划、年度工作计划和工作报告、年度财务预决算报告和首批分中心设立事宜，增补了发展改革委、财政部、科技部和教育部等理事单位，调整部分理事代表。理事会成员在中心的职责定位、规划实施、风险监测评估体系和标准体系建设、人才队伍和能力建设等方面提出了很多好的意见和建议。

3.开展理事会秘书处日常工作。秘书处定期编印《国家食品安全风险评估中心工作简讯》，邀请理事会成员参与中心食品安全周开放日活动、全国人大重点建议调研、陈冯富珍访问、国际研讨会等重大活动。理事会秘书处还积极探索与其他理事会成员单位的协作，探讨建立理事会专家顾问制度、每年协助举办国际专家顾问委员会会议。

4.调研推进试点工作。协助中央编办开展法人治理结构调研，研究探讨创新管理体制和运行机制，参与中央编办组织的国外食品安全与公共卫生专题考察，了解相关国家食品安全监管立法、机构设置、人员编制、具体职能、体系建设等内容，为中国全面加强食品安全技术支撑体系建设提供借鉴。

二、试点工作初见成效

（一）民主决策监督，管理主体多元化，利益相关方协同共治。

定期召开的理事会会议，对食品风险评估中心重大事项，通过开放式的商讨模式提出解决方案和专业指导意见。由于理事会成员结构多元化，理事意见代表了不同的利益诉求和不同的专业视角，能够更多关注社会需求和核心问题，通过集思广益形成了更加专业、民主、科学的决策。另外，通过定期听取汇报，理事会秉持章程宗旨，把握食品风险评估中心的发展目标，监督管理层对规划、计划及理事会决议的执行情况、财政经费的流向及其使用效率，促进信息更加公开与透明，食品风险评估中心公信力不断提高。2013年，理事会秘书处根据中心工作需要，在征得中央编办、举办单位和理事会的同意下，在原有理事单位的基础上，由主办单位发文，邀请发展改革委、财政部、科技部和教育部作为理事单位并推荐了理事代表，参与试点单位的共同治理。在理事单位支持协助下，推进了食品风险评估中心523人才发展计划、新址立项以及重点实验室建设等工作进度。

在理事会决策监督模式和多部门协同作用下，食品风险评估中心获得了有效的政策和资源支持，逐步实现共建共享，快速提升履职能力。同时多部门参与也是一种有效的纠偏机制，避免出现被部门利益绑架的情况，有利于维护评估中心的独立性、科学性和公益性。

（二）发挥技术晶核和龙头作用，实施"小中心，大网络"的工作思路，资源共建共享

《食品风险评估中心2013-2015年发展规划》提出"小中心，大网络"的工作思路，即在国家现有人力财力投入条件下，整合跨部门、跨专业、跨地区的优势资源，以"共建共享共赢"为原则，建设分中心、省级监测中心、专业技术合作中心三级工作网，快速提升国家食品安全技术支撑能力。该设想得到了理事会的批准，在理事成员单位及理事的支持和帮助下。目前，正在按理事会的要求，有计划地组织实施。一是完成了军事医学科学院分中心、中科院上海生命科学院分中心的挂牌成立，奠定了食品风险评估中心与军队和中科院两大系统在相关优势互补的专业领域开展的合作基础；二是协助国家卫生计生委建立全国食品安全风险监测体系，2013年12月，国家卫生计生委在31个省（区、市）和新疆生产建设兵团疾病预防控制中心加挂了"国家食品安全风险监测(省级)中心"牌子；在北京市疾病预防控制中心等6家有条件的疾控机构，首批加挂"国家食品安全风险监测参比实验室"牌子。发挥技术龙头和技术指导作用；三是选取拥有某项优势技术或在某种食物、某类危害因素研究方面具有权威/领先地位的机构，设立专项技术合作中心（包括合作实验室）。

与青岛市政府开展海洋食品技术领域的合作，成立"食品安全风险评估中心海洋食品专业技术合作中心"，与浙江清华长三角研究院开展食品安全应用技术的研究，成立"食品风险评估中心应用技术合作中心"。发挥合作单位的特色优势，联合进行专项科研攻关和技术研发。

（三）明确公益服务发展目标，以"三服务"为指导原则，全面高效履职。

食品风险评估中心制定了2013-2015年发展规划，明确了"三服务"（即服务于政府风险管理、服务于公众科普宣教、服务于行业创新发展）的指导原则，按照建设具有科学公信力和国际影响力的国家食品安全科学技术资源中心的目标，结合党的群众路线教育实践活动，顺利完成了两年来的重点工作。

一是开展食品安全风险监测评估、标准制定修订等技术支撑工作，主动服务于政府风险管理。实施国家食品安全风险监测计划，形成31份专题报告。参与集体食物中毒、食源性疾病等应急事件调查处置。开展20余项优先评估项目和超过100项应急风险评估项目。协助审议242项食品安全国家标准，完成3310项食品标准清理，初步形成未来食品安全国家标准体系1061项标准目录。代表亚洲地区参与国际食品法典委员会执委会工作，牵头4项国际标准的制定。牵头或协助有关方面起草、拟定10余个食品安全技术性法规文件。

二是多种形式开展风险交流，加强与各利益相关方沟通，服务于公众科普宣教。建立舆情监测与风险监测相结合的信息交流机制。编制70期食品安全舆情周报，就农夫山泉、大米镉超标等事件，上报20余份研判报告和新闻口径。组织开展"反式脂肪酸是与非"、"食源性疾病知多少"等8期公众开放日活动，以及"食品安全进社区"、"食品安全校园行"等科普宣教活动。开设"食品安全标准"微博，在线发布、解读食品安全热点问题。编制《食品安全100问》、《从农田到餐桌：食品安全的真相与误区》等科普书籍。

三是加强科研能力及重点学科建设，服务于行业创新发展。开展我国主要植物类食品及食品原料中铝本底调查和饮料酒、饮料的消费量调查，为风险评估积累了重要数据。加强科学研究，承担了47项科研课题，发表论文百余篇，其中1/5以上为SCI文章。研发急需检测技术，开展我国急需的稀土和食品用纳米材料的安全性评价。参加欧盟等多项国际实验室比对考核，成绩优异。面向一线培训技术骨干1500余人，与北京大学联合开展课题研究，培养专门人才。

四是加强自身建设，树立公益性目标，提升"三服务"能力。扎实开展党的群众路线教育实践活动，开展了"服务百姓食品安全行动"，修改完善中心内部管理制度十二类83项。加强人才队伍建设，设立博士后科研工作站，争取优惠政策，申报"523计划"项目(未来5年，内部培养、外部引进23名领军人才和学科带头人，形成8个专业技术团队)，获得财政部专项资金支持。构建工作网络，确定中国科学院上海生命科学研究院和军事医学科学院为分中心，协助设立全国省级风险监测中心及参比实验室，与中国人民大学签约共建"食品安全治理协同创新中心"，与中国农业大学等四校共建"京津地区食品绿色加工与安全控制协同创新中心"。广泛开展国际合作与交流，与10余家国际机构建立良好的合作关系，共同举办11个国际研讨会。

三、深化试点工作的思考

尽管食品风险评估中心法人治理结构建设试点工作已经有了一个好的开端，实践中还有很多难题需要攻克。建立和完善事业单位法人治理结构，需要有实践、提高认识、再实践的发展过程。食品安全是"舌尖上的民生"，为保障国家食品安全风险评估中心的高效履职和健康发展，今后要重点在以下三方面进行探索。

（一）内外制度衔接，夯实改革基础。

进一步明确举办单位、理事成员单位参与试点改革的责任和任务，配套支持试点工作的管理制度。一是完善事业单位法人治理结构改革配套政策，创新预算管理体制，建立多部门支持的多通道经费保障方式。二是理事会决策应作为相关主管部门对预算安排、发展规划、新址建设审批的重要依据，真正体现理事会决策监督作用。三是共建共享，调整思路，建立合理的财政预算、科研立项及人才引进等管理体制。

（二）加强研究宣教，营造改革氛围。

一是与实践相结合，加强理论研究。深入研究法人治理

结构的基础理论。总结国内外公益机构和国内企业、社团法人治理的成功经验，重点在操作层面的制度和规则，为建立和完善公益类事业单位法人治理结构提供理论支撑和经验借鉴。二是加强事业单位法人治理结构的舆论宣传，在全社会营造理解、支持法人治理结构建设的环境氛围。三是加强沟通和培训，积极与相关职能部门、举办单位、利益相关方代表进行沟通交流，引导破除与改革不相应的思想观念，增强参与改革、主动改革的积极性和主动性，提升决策水平。

（三）把握关键问题，实现重点突破。

食品风险评估中心所承担的技术支撑任务的重要性以及关键技术领域的国际性，决定了食品风险评估中心对专业人才的数量及其履职能力要求更高。建议相关部门和理事单位为试点单位在职业年金改革、绩效考核、人才发展以及鼓励社会力量支持科技研发等方面给予悉心指导和大力支持，帮助食品风险评估中心在事业单位改革和发展模式上进行有益的探索。