在2024年全市安全生产暨应急管理能力提升专题培训班上的辅导报告

在2024年全市安全生产暨应急管理能力提升专题培训班上的辅导报告

同志们：

近年来，我国的安全生产事故总体上呈现下降态势，但是，安全生产形势仍然较为严峻。频发的安全生产事故，对人民群众生命财产安全造成威胁，凸显了安全生产应急救援能力建设的重要性和紧迫性。安全生产应急救援的主要目的是减少安全生产事故带来的损失，是危机管理的重要组成部分，具备危机管理的普遍性。危机管理"4R"理论由美国学者罗伯特·希斯在《危机管理》一书中首次提出，强调危机管理的全过程性，即危机管理分为缩减（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）和恢复（Recovery）四个阶段，"4R"贯穿危机始终。由此，安全生产应急救援能力同样可以分为缩减力、预备力、反应力和恢复力，从这四个方面审视安全生产应急救援能力建设的成效、短板，有助于提升安全生产应急救援能力。下面，我谈几点浅见，与同志们共同交流。

一、加强预案建设和应急救援知识宣传工作，提升安全生产应急救援缩减力

提升应急救援缩减力能极大减少危机的成本与损失，对于提高整体救援水平、保障人民群众生命财产安全具有重要意义。当前，安全生产应急救援缩减力成效显著。一方面，预案建设可操作性逐渐提高。安全生产应急预案是一个整体的框架，各政府部门按照行业特点制定相应预案，企业则按照生产过程中存在的风险制定应急救援预案。每年各政府部门通过演练提高应急预案的可行性，大型企业每年通常会进行一至两次的预案演习，有的企业甚至还会邀请当地的消防部门参加联合演习，这些举措都有效提高了应急预案的可操作性。另一方面，多平台普及应急救援知识。为更好地防范事故，进一步加强人们的安全意识，公安部将每年的11月9日定为"119宣传消防日"。中国消防及各类媒体每到法定节假日，都会在各平台发布消防安全提示，提醒各单位和广大人民群众加强防范、平安过节。广大群众都能通过各种媒体渠道收到一些消防小知识的推送，一定程度上提高了人们的消防意识。消防救援大队还会深入社区进行消防安全知识宣传活动，不断提升人民群众应急救援能力。同时，应急救援缩减力存在一些亟须加强和完善的短板，这体现在企业应急预案建设有待进一步提升。企业预案质量良莠不齐，部分企业并没有建构出与本单位实际情况相适应、能够有效运行的应急救援预案，预案修订、评审、备案不及时，存在抛开预案在救援演练中走过场的现象。与此同时，应急救援知识宣传形式也较为单一。不少地方仅依托传统媒体和电子媒体中投放的标语、广告、宣传文字等方式进行应急知识宣传，大众参与救援演练的机会较少，有的甚至没关注或不关心救援知识，导致基本逃生技能缺乏。

为此，要加强预案建设和应急救援知识宣传工作，提升缩减力，进而积极应对各类危机，提高整体救援水平，更好保障人民群众生命财产安全。首先，加强应急救援预案的制定和管理。应急救援预案的制定要增强预案的科学性、针对性和可操作性。编制应急救援预案必须在全面调查研究的基础上，实行领导和专家结合的方式，开展科学分析和论证，制定出决策程序和处置方案，增强预案的科学性。同时，应急救援预案应针对重大危险源、不同生产经营单位、薄弱环节、重要工程进行编制，提高预案针对性。应急管理部门也应完善预案演练制度和评估标准，各参与演练的部门、单位强化安全防范意识，认真学习掌握救援、逃生等技能，提高演练效果，增强预案的可操作性。

其次，扩大应急救援宣传平台和范围。这就要在扩大宣传主体范围，提高宣传内容的可接受性、针对性以及优化宣传内容等方面重点发力。应急救援知识的宣传主体不应仅限于应急管理部门、质检部门、公安消防、学校等少数几个部门，而应按照"谁主管谁负责"的原则，企业所属者、场地所有者均应承担应急救援工作的基本职责，要加强对应急救援机制、应急救援技能等内容的宣传教育，扩大宣传主体范围。同时，应急救援知识的宣传还必须考虑到不同的人群，区别对待。如针对专业群体，可以使用应急救援领域的专业词汇；对于文化水平较低的群体，要尽可能地用通俗易懂的语言、文字、图片进行宣传。另外，还要注意宣传内容的设置，宣传内容应根据近期、中期和长期三个时期的不同目标而设定。如近期的宣传工作必须是当前最急需的工作，应当着重于人民生命财产安全方面；中期的宣传工作则是防备可能发生的各种事故；长期的宣传工作则是面向全社会开展应急救援知识的普及，覆盖面要广。

二、打造专业化救援队伍，提升安全生产应急救援预备力

提升安全生产应急救援预备力，有利于在面对突发的安全生产事故时，迅速组织队伍进行救援，最大限度地减少事故造成的人员伤亡和财产损失。我国已建立以综合应急救援队伍为主力，重点行业企业应急救援队伍为骨干，军队非战争军事行动力量为储备，社会应急救援力量为辅助，专家队伍为支撑的应急救援体系。以江苏为例，除了综合应急救援队之外，江苏各设区市加强重点领域企业应急救援队伍专业化建设，并将驻军、军分区、军校、武警支队等都纳入应急救援系统，已初步形成以蓝天、黄河、恩典等为代表的社会救援队伍和以金汇通航为代表的空中应急救援社会合作单位，这些救援队具有贴近一线、组织灵活的特点。另外，江苏还打造专家队伍作为救援"外脑"，各市以本地大学为依托，成立应急管理专家团队，大量吸纳危化品、非煤矿山、环保等领域专家进入应急专家组（库），每个团队都有30名左右的专家，为应急救援提供决策咨询、咨询指导和技术支撑。

面对复杂多变的救援环境，应急救援预备能力仍然存在不足之处，一定程度上影响了救援效能。一方面，救援队伍建设有待夯实。专业消防队伍在职业化建设进程中遭遇困境，诸如管理岗位设置有限、职业提升空间较小、内部转岗渠道比较狭窄等。企业应急救援队伍面临发展难题，大型国企在应急救援队伍建设、装备配备资金投入巨大，如何平衡安全和效益之间的关系，是横亘在企业与安监部门面前的一个难题。对于社会救援力量而言，管理制度亟待完善。应急救援行动的随机性特点要求应急队伍迅速参与救援，而社会应急力量成员大多是在职人员，难以保障有充裕时间随时参与救援行动。另一方面，物资装备有待进一步充实。部分企业尚存在救援设备设施器材数量不足、完好性差等问题。由于信息不对称、生产经营单位报备不及时、虚报装备等原因，救援队伍甚至在任务执行过程中才发现物资储备数量不够或适用性不强。而且，应急救援装备建设与产业规模发展速度不匹配，例如电池制造产业规模不断扩大，而目前应对锂电池火灾的灭火药剂研发和生产较少，一旦发生事故后果不堪设想。

为此，要全方位提升各类应急救援队伍的业务能力以及救援物资装备的管理能力，确保在关键时刻能迅速有效开展救援行动。首先，加强应急救援队伍建设。一是加强综合性消防救援队伍建设。消防员是一种高风险职业，推行消防救援人员职业化，必须大幅提升消防人员的待遇和保障。要善于发掘，筛选出对战训有热情、对战训有研究、懂管理、会指挥的同志，培育出一支高素质、高水平的消防战训队。同时，要对军事训练工作岗位的特殊性给予足够的重视，增加对军事训练的经费投资，切实加强对战训人员的保障，充分调动他们的工作积极性，最大程度地激发他们的工作动力。另外，要加强对基层指挥员的考核，进一步健全考评制度，将考评结果列入干部提拔考核的内容。还要加大消防实战训练人员保障力度，按月发放高风险补贴，对人才进行妥善安排，开通就医"绿色通道"，对其家庭成员的就业、子女的教育等进行妥善安排。二是鼓励支持社会救援力量建设。要与时俱进，改革完善社会救援力量注册认证、日常管理、应急调用、培训选拔、考核评价、权益保护等工作机制，更新志愿者服务即无偿服务、免费服务的观念。同时，要建立社会应急力量参与应急救援紧急征用、补偿和奖励办法，引导社会应急力量健康有序发展。三是推进大型企业和应急救援基地人员演练与评估。扩大应急演练的参与者范围，邀请相关专家和应急救援队参与演练，参与者在演练中要对自己的能力和责任进行评估，从而让应急救援的能力得到更深层次的提升。同时，在演练和评估的过程中，也可以发现应急预案在实际操作过程中的一些问题，并及时加以修改完善从而提高应急预案的实用性。其次，提升救援物资装备管理能力。在国家完善应急救援物资储备制度建设的基础上，地方政府应以国家规划为指导，进一步制定符合本地区实际情况的装备储备与建设计划。同时，地方政府要推进应急产业发展，加大人才、经费投入，培育一批提供矿山安全、危化品处理、消防安全等产品和服务的较大规模应急产业重点企业，并在应急救援机械研发制造、应急救援特种车辆改装和应急通信平台集成等领域形成良好的建设基础和发展势头。各装备使用单位也要加大装备使用培训和管理力度，积极与装备生产供应商联系，邀请专业人员对已购置到位的装备器材进行操作培训和讲解答疑，为救援中投入使用做好充分的前期准备。为此，要成立专门的物流管理部门，负责应急物资储备、预测需求、规划物流路线等工作，充分利用新兴物流和供应链的优势，确保救援物资快速运抵灾区。

三、推进救援指挥平台信息化建设，提升安全生产应急救援反应力

快速反应是应急救援的关键，提升应急救援反应能力能够降低事故的不良影响，防止次生灾害的发生。随着机构改革不断深化，各地应急管理部门对省市县应急指挥信息平台的建设进行了逐步完善，提高了安全生产应急救援反应力。以江苏省南京市为例，南京市应急管理局坚持科技支撑、智慧赋能，引入物联网、大数据等技术，将其应用于城市安全治理重点领域，系统打造集风险感知、预警预测、应急调度于一体的应急管理"181"信息化平台，推动城市安全"一网统管、智能化联动处置"，并在2022年作为全国18个试点城市之一，全力推进城市安全风险综合监测预警平台建设。

当前在信息化、数字化技术支撑下，虽然应急救援反应能力得到提升，但应急救援平台建设依然存在短板。一方面，应急救援指挥平台时效性较差。《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门要逐级上报事故情况，每级上报的时间不得超过2小时。当前，应急救援指挥平台虽然是直报系统，但在该系统上报告信息就会被认定为安全生产事故且后期不能更改。这导致基层为了信息准确性，可能会选择其他渠道先上报信息，等事故定性以后再录入直报系统，一定程度导致直报系统信息报告不及时的情况。另一方面，应急救援指挥平台建设存在标准不统一、端口不兼容问题。目前，应急管理部开发的国家应急指挥综合系统仅仅实现了应急管理系统的纵向调度，各部门间横向系统尚未打通，应急管理部和地方各应急管理部门分别组织开发的系统也没有整合成一个大系统，往往处置一件事情需要操作员登陆不同的系统，无法满足前后方协调、多部门协同、高效率处置重大生产安全事故的需要，存在"中梗阻"现象。

为此，要在完善信息报送制度、压实安全生产主体责任的基础上加快应急信息平台建设，实现信息共享。首先，落实安全生产事故报告责任。一是完善安全生产事故直报系统。安全生产无小事，对待安全生产问题，应该秉持举重若轻、容错纠错的态度，把安全生产的小事当大事来抓，只要发现疑似安全生产事故隐患，就要迅速响应并在第一时间通过系统报告，事后可根据事件处理的进度及性质在系统中进行信息的修改或补充。二是压实企业安全生产主体责任。安全生产事故具有突发、破坏性强、损失大等特点，安全生产事故发生后，企业负责人通常是第一知晓人，而且他对本企业情况熟悉。在组织救援的过程中，企业负责人要第一时间告知救援人员企业人员、物品、内部地形等具体情况，为救援方案的设计、救援装备的配备等救援准备工作提供信息支持。应急管理部门、消防救援部门也要加强对企业负责人安全生产法律、规章制度教育，强化企业负责人安全意识。其次，加快应急管理体系内的系统平台建设。要整合所有在用、在建系统，对上链接应急管理部门数据应用平台，对下汇聚各市县应急管理部门数据资源，实现统一操作入口，做到统一方案、统一部署、统筹规划、分步实施。还要进一步完成应急指挥信息系统、自然灾害和安全生产风险监测系统、多模融合移动应急通信系统、"互联网＋监管"和在线服务系统、办公自动化系统五大子系统建设，实现网络通信互联互通，数据共享共用。在此基础上，通过开发专业智能软件，提升应急救援现代化水平，实现灾害损失快速评估、灾情发展仿真模拟、灾区态势智能研判，提升智能化技术辅助救援决策能力，填补风险感知网络空白，打通应急救援通信"最后一公里"。最后，建成多部门联动运行的应急指挥平台。要建立长效的应急管理内部指挥联动机制，形成统一指挥、权责一致、权威高效的扁平化组织指挥体系，不断优化应急管理部门内部组织结构，减少指挥层级、拓宽指挥幅度、延展调动范围，实现突发事件处置"点对点"扁平化的指挥模式，确保内部各职能部门精准、快速响应，提高应急管理部门内部联动效能。同时，加强应急管理部门与其他平行部门的协同。省级应急管理部门要牵头推动与消防、公安、交通、气象等部门应急救援平台或系统的有效衔接，实现信息互联互通共享。此外，应急管理部门还应通过"合作协议""联动协定"等多种形式，不断增强与社会力量的协同关系。

四、吸取专家经验建议，提升安全生产应急救援恢复力

应急救援恢复力旨在通过与相关专家合作，吸取专家经验建议，分析事故灾害的特性、影响，对已发生的救援行动进行复盘总结，提高事故灾害的应对能力。例如盐城响水"3·21"化工企业爆炸事故后，江苏总结了事故企业相关情况与问题，加强了对企业的监督管理和执法力度，强化了安全生产法律法规的宣传和培训。消防救援队伍也以此为契机，对标自查，重点突出抓好"三合一"、群租房消防监管工作，集中优势力量消除监管盲区、化解风险隐患、压降事故总量。同时，实体化运作省级综合应急救援机动支队，全力推进省级应急救援实训基地建设，逐步构建"陆海空"一体化应急救援新模式。当前，应急救援恢复能力的短板主要集中在专家人才队伍方面。应急救援是一个专业性强、要求高的特殊领域，需要具备丰富知识储备和处置经验的专家。随着安全生产治理体系和治理能力现代化的要求提高，现有应急救援专家队伍缺口较大，尤其在风险预警、隐患识别、危机管理等方面缺少专家人才支撑保障。

为此，要通过完善应急管理专家人才、完善专家建言献策的制度化渠道、发挥专家在促进应急救援装备产业发展的积极作用，提升应急救援恢复力。首先，完善应急管理专家人才库。要规范应急救援专家遴选聘任工作，广泛吸纳与安全生产相关的消防、危化品、公共卫生等领域专家人才，充分发挥专家的技术优势。在建立健全应急救援专家人才遴选制度的基础上，还要明确专家在应急救援中的工作职责和内容。专家在平时应以应急救援为核心进行课题研究、专业培训和科普宣教；应急救援过程中，专家要快速提供技术支持、决策建议；应急救援结束后，专家要通过技术手段对整个救援过程分阶段、按步骤进行评估，分析救援过程中的失误，总结经验，优化现有救援方案，对隐藏的风险进行预判。其次，完善专家建言献策的制度化渠道。激发应急管理专家参与重大应急救援决策的热情，充分发挥专家参谋作用，需要建立健全咨询报告报送机制，为专家政策咨询报告的报送创造良好的制度环境；建立明确的专家意见采纳机制，确保专家的建议得到有效落实；定期召开专家研讨会，邀请专家学者共同探讨救援领域的热点、难点问题，通过研讨交流，分享最新研究成果和实践经验，推动应急救援技术和方法创新；借助科学方法提升专家建言献策的质量，综合运用科学仿真、模拟实验等方法，对应急救援场景、决策和协调联动等内容进行演练与应急拓展训练，为专家进行辅助决策提供支持和帮助。最后，发挥专家在促进应急救援装备产业发展的积极作用。要加强产学研合作，鼓励高校、科研机构与企业之间建立紧密的产学研合作关系，充分利用高校和科研机构的科研力量和技术优势，结合企业的市场需求和生产能力，共同推动应急装备技术的创新和发展。还要定期组织专家开展技术交流活动，邀请国内外应急救援装备领域的专家学者进行学术交流和经验分享。通过交流活动，了解国内外最新技术动态和发展趋势，学习借鉴先进的研发经验和技术成果，推动应急装备技术的不断进步。另外，要建立完善研究成果转化机制，对于专家在应急装备技术研发过程中取得的成果和专利，积极推动其应用于实际应急救援工作中，实现专家知识的价值最大化，提升应急救援装备的技术水平和实战能力。