关于街道管理体制机制改革工作进展情况的调研报告

关于街道管理体制机制改革工作进展情况的调研报告

为积极稳妥推进街道管理体制机制改革工作，全面掌握街道办事处现有机构编制和管理体制方面存在的难点、堵点问题，市委编办采取调查统计、个别座谈、查阅资料等方式，对5个县（市、区）35个街道的机构编制、职责履行、管理体制运行等情况进行了调研，重点对其中10个街道进行了解剖麻雀式的深入了解，基本澄清了底数、摸透了实情、了解了需求，并研究提出了意见和建议。

一、基本情况

（一）机构编制情况。

1.人员编制。我市5个县（市、区）共辖街道35个，共核定编制2275名，其中行政编制532名、事业编制1743名；实有在编工作人员2445名，其中行政在编人员480名、事业在编人员1965名。另有政府购买服务人员1204名。

2.机构设置。各街道机构限额均为10个，其中行政内设机构5个、事业单位5个。内设行政机构是党政办公室、党建工作办公室、综合行政执法办公室（应急管理办公室）、社会治安综合治理中心（信访办公室）、公共管理办公室；事业单位是党政综合便民服务中心（人力资源社会保障服务所）、综合文化中心（新时代文明实践所）、退役军人服务站、经济发展服务中心、社区建设发展服务中心。同时，各县（市、区）根据各自街道的特色产业、地域优势、资源禀赋等，分别在相关行政机构（事业单位）加挂了突出地方特色的牌子。2022年3月，我市在全省率先开展了基层综合行政执法体制改革，选取了3个县（市、区）的16个街道作为改革试点，撤销综合行政执法办公室，设置综合行政执法大队，为副科级事业单位。

3.领导职数。全市32个街道均核定领导职数11名，统一设置书记、副书记，主任、副主任。各县（市、区）根据实际工作需要，通过党政交叉任职或兼职等方式落实上级干部配备有关要求，但领导职数总数不得突破11名。

（二）职责履行情况。2022年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对办事处职能的界定为：街道办事处在本辖区内办理所在的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作，依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责，反映居民的意见和要求。但在实际工作中，由于基层治理重心下移和属地管理泛化，街道办事处承担的工作与乡镇基本无异。经调研发现，目前街道办事处承担的工作大概可分为以下三类：

1.依据"三定"规定履职，从事常规工作。街道办事处按照"三定"规定设置5办5中心，相互协作配合，依法履行区域内党的建设、公共服务、城市管理、社会治理、安全稳定等综合管理职能，统筹协调辖区地区性、社会性、群众性工作。具体包含：辖区党的基层组织建设、党员发展相关工作，开展社区服务、拥军优属工作，做好城市规划、建设、改造和管理等相关工作，负责辖区社会治安综合治理、平安建设相关工作，配合有关部门做好安全生产、食品安全、环境保护等工作，做好经济发展服务相关工作。

2.按照属地管理原则，被动承接工作。这部分工作主要体现在个别县（市、区）直部门以属地管理之名，把本应由自身负责的事情转嫁给街道办事处，街道办事处由于专业力量欠缺、不具备执法权等，只能被动开展工作。例如：在问题楼盘处置工作中，施工许可审批、资金监管、房产证办理均由住建部门负责，但售后出现问题则需由街道办事处牵头处理。街道办事处既要做好群众安抚工作，确保不出现群访、闹访等事件，又要积极主动与住建部门搞好沟通汇报，提出解决问题的办法。

3.根据阶段工作需要，开展攻坚工作。这类工作往往是在某一阶段为某一项中心工作或中心任务而集中开展的临时性、突击性工作。例如：夏季防汛期间，为保障社区居民生命财产安全，街道办事处除保证日常运转的工作人员外，其余人员均需下沉到辖区一线从事管网排查、人员疏散等工作；旅游旺季时，街道办事处需要配合相关部门做好辖区内交通引导、治安管控和秩序维护等工作。

二、存在问题

受城市化进程加快、城市人口增加、人口老龄化加剧、就业压力增大等新形势带来的新变化、新任务的影响，街道办事处在城市管理、综合治理、信访稳定、基础建设、安全生产等方面的工作任务日益繁重，压力急剧增加，其在职责配置、机构编制、基层执法、资源保障等方面也存在一些亟须解决的问题。

（一）职责权限方面。一是职能超载任务多，职责边界不清。个别县（市、区）直部门在实际工作中，将本应由自己统筹或推进的工作，简单地摊派给街道办事处。职能部门成了"甩手掌柜"和"裁判员"，街道办事处反而成了"战斗主力"和"运动员"。调研发现，街道办事处与县（市、区）个别职能部门在某些高频事项中职责边界不明，主次责任不清，造成街道职责任务超载。二是权小责重压力大，属地管理过于泛化。个别政府职能部门以治理重心下移以及属地管理为由，动辄把"球"踢给基层，将许多原本不属于街道办事处职责范围内的事务统一"打包"给街道办事处来处理。街道办事处在处理这些事务过程中，因无相应权限，加之缺乏专业能力和力量，工作开展难度较大。三是统筹作用难发挥，条块协调难度大。基层条块关系存在"倒挂"现象，街道办事处被赋予的"对职能部门派驻机构综合执法的指挥调度权、综合事项统筹协调和考核督办权"等职责权限尚未完全落实到位。在处理需要多部门协调解决的问题时，部分街道办事处无法及时、有效召集或调动所需部门（或部门派出机构）到场。有时即便能将多个职能部门的人员召集到一起，也因没有有效的约束办法或激励措施，往往协作配合不够、工作成效不好。

（二）机构编制方面。一是编制总量偏少。我市35个街道共核定编制2275名，平均每个街道仅核定编制65名。在现行管理体制下，街道无论是在日常工作、人员管理还是在各种考核等方面，现有编制配备都难以满足工作需要。同时，编制的统筹调配和动态调整不够优化。例如：××街道辖区人口0.9万，××街道辖区人口4.7万，但前者核定的编制数（66名）比后者（56名）还要多出10名。二是机构设置不优。部分行政内设机构与街道所属事业单位工作职责有交叉。例如：内设机构公共管理办公室涵盖了社会保障、民政、卫生健康等方面工作，下属事业单位社区建设发展服务中心、党政综合便民服务中心同样负责涉及民政、就业服务、社会保障等方面的工作。具体实践中，好干的、无须担责的工作都愿意干，但涉及推进难的任务时，就会有推诿扯皮的现象出现。三是管理方式不活。街道办事处平均核定行政编制15.2名，除满足领导班子配备（11名）外，行政内设机构工作人员都难以使用行政编制。为满足街道工作需要，部分事业编制人员长期在行政内设机构的领导岗位工作，但目前干部人事工作有关政策规定行政人员与事业人员不能混岗使用，因此其所在行政岗位的职务无法任命，职务职级"天花板"过早出现，干部工作积极性受到很大影响，给街道办事处的干部人事管理等工作带来诸多不便。

（三）基层执法方面。一是部分执法权尚未有效行使。经座谈了解，省政府批复同意在街道办事处集中行使72项行政处罚权，其中个别权限并未有效发挥作用。执法时，各街道办事处仍习惯采用劝导或下发整改通知单等柔性方式进行，在遇到部分确需执法的案件时还不能熟练行使已经被赋予的执法权限。二是执法人员业务能力不足。行政执法工作专业性强，对执法人员的业务素质要求较高。目前，各个街道的综合执法队伍大都是依托街道原有人员组建，尽管市县两级编制、司法部门均组织力量开展了培训，但部分工作人员仍不能依规、依法、依程序熟练开展综合执法工作，人员年龄偏大、法律知识不足的问题还普遍存在，执法水平亟待提升。三是与县（市、区）直部门配合不够。近年来，按照中央、省委工作部署，我市开展了五大领域综合执法改革，其中市本级与区只设一个执法层级，市本级五大领域执法支队按照片区设置了专门的执法大队，涵盖了市、区所有街道，县（市、区）也按辖区设置了执法中队。五大领域的执法队伍作为执法主体，应承担街道办事处辖区内的执法工作。但座谈中部分街道反映，一些执法队伍履职不主动，与所在辖区街道办事处沟通不够，对执法区域内的一些违法事件发现不及时、处理不到位。

（四）资源保障方面。一是人员结构不合理。目前，大多数街道办事处在职工作人员中，除领导班子（即副科级以上领导干部）可以交流任职外，其余绝大多数工作人员常年不流动，结构不合理、平均年龄偏大。受地理区位影响，街道办事处大都位处城区，交通和生活便利，成为县（市、区）干部任职交流的首选，因此常年处于超编状态，无法进行公务员招录和事业单位人员招聘，一些办事处多年没有补充过新鲜血液，人员出现"断档"现象。例如：××街道，核定编制70名，实有人员117名，超编47名，干部队伍平均年龄44.8岁。二是人员晋升通道较窄。街道现有使用行政编制且符合提拔条件的人员偏少，街道办事处内部工作人员获得提拔机会较少。同时，街道办事处事业编制人员因受机构性质和个人身份等制约，也存在晋升"天花板"。从目前街道领导班子成员的来源看，他们大多是从县（市、区）直部门交流任职或从乡镇调回任职而来。三是经费保障力度不够。随着治理重心的下移和属地管理责任的加强，许多基层治理的问题都要由街道办事处来协调解决，然而街道办事处作为派出机关，并无自主财权。特别是受近几年疫情影响，经济下行压力较大，街道税收任务完成难度增加，地方财政压减各项经费额度，一定程度上也影响了街道职能的有效发挥。

三、意见建议

（一）明责赋权优化职能，让街道履职有"据"。一是进一步明确街道职责。立足街道自身定位，优化街道职能配置，强化街道党的建设、公共服务、公共管理等方面职责，转变街道经济发展职能。建议以清单化的方式明确街道党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、综合服务等职责并将其逐条细化后执行。二是厘清县（市、区）与街道职责边界。参照乡镇改革有关做法，制定《属地管理事项主体责任和配合责任清单》，合理划分县（市、区）直部门和街道的职责，让街道干事无忧。完善街道职责准入制度，规范县（市、区）职能部门将工作职责委托或下放给街道的工作程序，确保街道"权责一致"。三是推动赋予街道的各项权力落地见效。一方面按照"重心下移、依法下放、权责一致"的原则，提升街道的统筹协调、考核督办能力，发挥已赋予街道的"对职能部门派驻街道机构负责人任命前征求意见权和工作情况考核评价参与权"的作用，加强对职能部门派驻街道机构工作人员的约束和管理。另一方面，要尽快提升街道工作人员的综合执法能力，确保赋予街道集中行使的72项行政处罚权切实发挥作用。

（二）创新机构编制管理，让街道工作有"力"。一是推动街道编制实行动态管理。指导县（市、区）党委编办根据街道的管辖范围、人口数量、经济总量、工作强度等因素动态调整街道办事处人员编制，使街道办事处核定的编制数和承担的任务量基本匹配。二是统筹街道机构设置，创新人员编制管理。充分考虑街道办事处工作实际，总体减少街道机构限额，实行大部门管理模式，统筹设置街道机构，不再区分街道办事处行政内设机构和事业单位，明确街道各机构对口的县（市、区）直单位，解决街道机构职责交叉问题。采取编制分类管理、人员统筹使用的方式，打破行政和事业一般岗位限制，提升编制使用效益。三是设置副科级事业单位破解人员晋升难题。探索在街道办事处设置2至3个副科级事业单位，打破街道事业单位人员晋升"天花板"，打通街道办事处事业人员与行政人员的交流通道，激发街道工作人员干事创业热情。四是加大街道办事处人员补充力度。针对部分街道超编短期内难以招录人员问题，可以探索采取县（市、区）直部门新招录人员下基层锻炼的方式，为街道补充新鲜血液，如县（市、区）直每年设置一定比例的新招录人员下沉到街道办事处工作（不办理人员编制调动等手续）。对于下沉至街道工作的人员，可设置最低工作年限并明确在干部使用时享有优先权。

（三）完善支持保障机制，让街道干事有"底"。一是加强综合业务培训，提升工作能力。要根据街道工作的特点，围绕"服务群众、综合执法、推动高质量发展"等，制定年度培训计划，邀请省、市、县相关领域专家或业务能手定期对街道工作人员开展集中培训，不断提升街道办事处工作人员综合能力。二是建立县（市、区）职能部门与街道资源双向共享机制。实行派驻单位与街道需求互相征集、问题互相处理、服务互相提供的共享机制，完善街道办事处与县（市、区）五大领域执法队伍的沟通协调机制，对于未赋予街道的执法事项，加强工作协作，开展联合执法，缓解"条块"分割的难题。三是健全完善容错纠错机制。通过深入调研、广泛探讨座谈、充分征求意见等方式，制定街道容错纠错事项清单，详细列举容错事项和不得容错的事项，界定责任判别和认定的标准，完善具体的澄清正名操作方法，让工作人员卸下思想包袱，敢担当、敢作为。四是完善激励机制，注重提拔具有街道、社区等基层工作经历的优秀干部；对于部分距离城区较远的街道，可参照乡镇发放一定的补贴；尽快研究制定街道事业单位人员车补政策，从而激发街道工作人员干事创业热情。