关于进一步巩固深化事业单位改革成果的调研与思考
关于进一步巩固深化事业单位改革成果的调研与思考
推进事业单位重塑性改革，是深化党和国家机构改革的接续，是推进治理体系和治理能力现代化的重要内容，是省委锚定"两个确保"、实施"十大战略"的迫切需要。按照省委推进市县事业单位重塑性改革的部署要求，××市锚定改革目标，紧扣改革任务，扛稳改革责任，强化改革措施，精心组织，规范实施，高质量高标准完成了市县事业单位重塑性改革。为充分掌握改革后保留设置及新组建事业单位运行管理和职能融合情况，××市委编办课题组对市本级及县区重塑性改革后的事业单位进行了深入调研，对各事业单位运行状况和工作开展情况进行了全面调研，认真总结梳理改革的经验做法，分析研究改革后事业单位运行发展中存在的问题，从人员消化和优化机构编制资源配置等方面提出解决对策并逐步改进完善，进而推动事业单位资源配置更加优化、权责关系更加协同、保障服务更加高效。
一、取得的效果
从实地调研了解的情况看，改革后，全市事业单位机构编制"低小散"以及定位不准、职能不清、效率不高等问题得到有效解决，市县两级事业单位数额大幅压缩，总体结构布局进一步优化，体制机制进一步理顺，职能职责进一步明确，服务保障水平进一步提高，发展活力动力进一步增强，全市事业单位公益服务新格局初步形成，改革取得良好的效果。
（一）结构布局更加优化，重构重塑效果明显。改革期间，××市结合经济部门、民生领域不同情况和实际需求，采取先精简再优化的方式，对不适应发展需要的"小弱散"事业单位全部撤销或整合，对职能相近或相似的事业机构全部予以合并，实现市本级和县区事业单位精简到位，严格控制在省定限额以内。对纳入改革范围的事业单位，一是撤并"小散项"。不再保留县区5名编制以下、市本级7名编制以下的事业单位，全部撤销或并入其他事业单位。二是合并"同类项"。将全市分散在各部门的机关后勤服务和公务接待、干部教育培训、数据信息管理、检验检测认证、考试服务等领域的事业单位，全部跨领域、跨行业划转到位，其职能由重新组建或新设立的机关事务中心、检验检测中心、大数据中心、考试中心等事业机构承担，真正实现"一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责"，不仅节约了财政经费，也破除了部门壁垒，由"九龙治水"变为"攥指成拳"。三是单设"必设项"。按照综合设置、优化职责、集成服务、协同高效的原则，精干设置为机关提供技术支持和业务辅助等支持保障的事业单位；根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，归类设置同一部门所属面向社会提供公益服务的事业单位，如将市自然资源局原有的4个林业服务机构整合为市林业事务服务中心；对疾病预防控制机构、综合行政执法机构以及承担质量、安全等重大专项责任，承担经济建设和社会事业发展重点任务，法律法规等有明确要求的事业单位，按规定设置，不纳入精简整合的范围，有效解决了事业单位分散重复设置、职责交叉重叠等问题，既确保了改革任务的全面完成，又盘活了有限的机构编制资源，为事业发展留出了空间。
（二）职能定位更加清晰，职责边界全面厘清。××市对整合后重新组建的事业单位制定"三定"规定，逐项列清事业单位为机关提供支持保障的职能、面向社会提供公益服务的职能；科学设置内设机构，合理配置人员编制，精干设置综合管理机构，优化业务板块和服务流程，理顺管理体制和组织结构，保障事业单位规范高效运行。梳理各事业单位的职能职责和承担的工作任务，在制定"三定"规定时明确区分功能定位、职责特点和职责边界。对为机关提供支持保障的事业单位，重点是厘清职责边界，规范运行行为，不得再承担行政职能；对面向社会提供公益服务的事业单位，明晰功能定位，突出主责主业，重点是提供公共服务，强化公益属性；对承担的临时性、阶段性任务，不作为确定主要职责的依据，进一步突出主责主业，确保整合重组后的事业单位机构编制更加完善。在职能配置方面，进一步厘清了事业单位面向社会提供公益服务的职能，将主管部门与事业单位在干部人事管理、收入分配、财务资产、业务运行等方面的权限写入"三定"规定，明确双方权责，实现政事分开、管办分离。在编制核定方面，不搞"一刀切"，充分考虑经济部门、民生领域不同情况和实际需求，结合事业机构承担的职责任务，合理确定编制规模：对不适应发展需要的部门所属"小弱散"事业单位坚决撤销或整合，精简比例适当提高；对承担高质量发展任务重的经济建设领域、群众关切的重点民生领域事业单位该保留的保留、该加强的加强，适当降低精简比例，满足重点领域和关键环节编制需求。在加强党的领导方面，根据事业单位不同领导体制实际，对实行党组织领导下的行政领导人负责制的事业单位以及实行行政领导人负责制、编制规模较大的事业单位，参照上级有关规定相应核定党组织领导职数，进一步加强了党对事业单位的集中统一领导。在内设机构核定方面，根据职责任务、编制数量等因素，按照精干高效的原则设置，合理设置业务机构，从严控制综合管理机构，确保设置科学、名称规范、权责协同、衔接顺畅，进一步增强事业单位的服务性、专业性，切实理顺管理体制。
（三）改革举措务实管用，改革效益充分彰显。针对改革后事业单位减少，职位、岗位相应减少，造成干部超职数、人员超编的实际，按照改革方案明确的配套政策执行，切实保障涉改单位和人员的切身利益。比如，针对纳入改革的原参照公务员法管理事业单位机构整合、撤并划转、人员调整的，实行"老人老办法、新人新办法"：原有在编人员身份和职级待遇保持不变，实行实名制管理，退一减一；单位新进人员一律按新划定的事业单位性质执行相应的人事管理制度。针对人员调整后重新核定编制形成人员超编的，使用临时编制作为过渡，临时编制实行"退3收2进1"，人员实行"出3进1"，即退休3人，收回2个事业编制，可以补充1名人员，直至人员减少到核定编制以内；对经费自理事业编制实行锁定管理，人员只出不进，编制退一收一，逐步精简到位。针对不同层级的文明单位待遇人员，实行"原待遇暂保持不变，届满后按划入单位的文明单位层级享受相关待遇"。对事业单位机构整合、撤并划转、人员调整后，因职数和岗位数限制形成多于核定职数的领导人员，给予3～5年过渡期，原则上由主管部门内部调剂安排，实行台账管理，退一减一。过渡期内，对内部调剂困难较大的，首次安置时可暂时按原职务层级或岗位等级安排。其中，正职可暂时分设或低职安排，保留原职务层级或岗位等级待遇，同时建立台账、动态管理，改革过渡期内消化完毕。对在管理岗位、专业技术岗位两个岗位同时任职和具有专业技术职称的领导人员，主管部门根据工作需要，引导和鼓励其退出领导班子，转聘到专业技术岗位。对人员岗位聘用，改革后事业单位编制核减的，按核减后的编制设置岗位；因人员超出设置岗位数额核定有"临时编制"的，按核定编制和"临时编制"总额设置岗位，人员减少到核定编制以内后，按核定编制重新设置岗位。
（四）有效盘活编制资源，改革红利充分释放。针对改革后腾出的机构编制资源，创新管理方式，完善制度机制，按照"严控总量、统筹使用、有增有减、动态平衡、保证重点、服务发展"的原则，加大跨地区、跨部门、跨层级统筹使用力度，重新核定事业单位的编制，提升事业编制资源使用效益。在具体实践中，利用改革时腾出的正处级机构数额，为发改部门设立了优化营商环境服务中心，为市场监管部门设立了产品质量检验检测中心；使用腾出的副处级事业机构数额，为市政府办公室设立了政府发展研究中心，为工信部门设立了数字化转型服务中心，为行政审批和政务信息管理部门设立了政务大数据中心，真正体现了将机构编制资源向经济建设和高质量发展领域倾斜。同时，建立健全事业编制统筹使用机制，将改革后精简收回的编制，采取"减上补下""减县补乡"的方式，向学前教育、基础科研、基本医疗、公共文化等基本公共服务领域倾斜，着力解决"有人没事干和有事没人干"等问题。结合市直公立医院发展需求，为市直公立医院增加编制2500多个，极大缓解了医院规模扩大、床位增加后的缺编难题，为医院引进人才、留住人才提供了有力的编制保障；从市直下放事业编制1200多个，用于支持保障县区学前教育发展；为乡镇一线补充编制1500多个，有效缓解了基层乡镇的编制缺口和人员力量不足的问题。
二、发现的问题
通过事业单位重塑性改革，事业单位与新形势、新任务、新使命不相适应的问题得到有效解决，蕴藏潜能得到激活，发展势能得以积蓄。但从改革后保留设置以及新组建事业单位运行和人员管理情况来看，也存在整合机构职能融合不到位、超出核定编制人员消化难、合并机构科级领导干部超职数情况突出、县区编制精简后力量不足等问题，影响改革成果的巩固深化和事业单位的高质量发展。
（一）机构重塑重构后实现优化融合还需时间。重塑性改革的目的是实现事业单位的整体性优化、系统性再造，全面激发事业单位活力，促进各类事业高质量发展。但是在改革过程中，市县事业单位由于情况千差万别，新老问题交织，改革难度较大。一些部门为了不触及矛盾，只是尽快完成精简任务，简单把职能相近的机构整合，将人财物并到一起，有的甚至将两个毫无关联的事业单位捏合到一起，采取加挂牌子的方式整合，没有深入考虑机构优化和职能融合，导致改革后这些机构貌合神离，在实际运行中出现"两张皮"现象，难以产生资源共享、信息互通、人员共用的"化学反应"，甚至工作中还会相互掣肘、推诿扯皮，工作效能和工作效果没有达到改革预期目标。
（二）编制精简造成的超编人员消化难度较大。此次改革对市县事业编制均按照不低于20％的比例进行了精简，由于基层编制本来就相对紧缺，有的县区改革前就存在着超编现象，改革精简后部分单位超编现象更加严重，超出核定编制使用的临时编制也比较多，如果按照"退3收2进1"的方式进行消化，3～5年的过渡期内根本就消化不完，个别编制规模较大的单位甚至需要10多年才能消化完毕。同时，为了优化各单位人员结构，不造成人员年龄断层，还需要采取"出3进1"的方式不断补充新生力量，导致超编人员消化期进一步拉长。而各单位每年自然减员数量有限，可能多年也难以补充人员，长期不能补充新生力量，不仅会造成人员老化、结构不合理，也会给事业长远发展带来不利影响。
（三）撤并整合单位领导干部超职数配备情况较为突出。市县区事业单位总体按照不低于40％的比例精简后，××市撤并整合事业单位原配备的科级领导干部需被并入保留设置的事业单位，囿于职数限制，超职数配备情况较为突出。此次改革虽然采取"正职暂时分设或低职安排，保留原职务层级或岗位等级待遇"等方式解决了一部分，但很多干部由于年龄、身份等原因，既不能采取公务员调任的方式进入机关，也无法调整至专业技术岗位，而且一些干部相对较为年轻，离退休还有较长时间，消化周期较长，这些人员长期占用领导职位，一定程度上影响了其他年轻干部的成长晋升。
（四）县区涉改单位编制紧缺问题更为突出。××市行政编制总体较少，各县区特别是3个市辖区行政编制更是捉襟见肘，分配到各党政机关后，很多县区直部门行政编制不足10个，除去配备的部门领导，行政机关工作人员只有3～5人，根本无法开展工作，只能依靠所属事业单位补充人员力量。编制整体精简后，为机关提供辅助服务和技术保障的县区直事业单位编制进一步压减，县区直部门力量不足的问题进一步凸显，开展工作难度更大。
三、对策建议
改革只有进行时，没有完成时。深化事业单位改革还有不少难啃的硬骨头，有很多深层次矛盾和问题，需要以这次事业单位重塑性改革为契机，认真总结改革的经验成果，坚持改革的正确方向，把解决实际问题作为改革的出发点，把关系经济社会发展全局的改革、涉及重大制度创新的改革、有利于提升群众获得感的改革放在突出位置，以更大的政治勇气和智慧不断把改革推向深入。
（一）围绕优化协同高效，着力推动机构、编制、人员和资源实现"化学融合"。习近平总书记强调，完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了"面"上的问题，真正要发生"化学反应"，还有大量工作要做。机构职能调整，只是实现了"物理整合"，要真正产生协同效应，发生"化学反应"，还需要在"优化""协同""高效"三个方面狠下功夫，做好事业单位重塑性改革"后半篇文章"，巩固提升改革效果。"优化"就是要进一步优化职能配置，明确事业单位的职能定位，哪些职责可以承担，哪些职能不能承接，都要有一个明晰的界限，做到科学合理、权责一致，真正实现"一类事项原则上由一个单位统筹，一件事情原则上由一个单位负责"，避免职责交叉、责任不明、推诿扯皮。"协同"就是要推进事业机构之间、人员之间加强协调配合，整合编制和财政资源，做到步调一致。在这次重塑性改革中，有的事业机构由原来几个事业单位甚至十几个事业单位职能整合组建而成，内设机构的设置和职能配置，以及人员的融合、协同与配合就显得尤为重要，需要积极推进专题培训、绩效评估、机制完善等后续建设，强化机构融合、人员融合、编制融合与资源整合、协同配合。"高效"就是要优化服务流程、简化中间层次、减少管理层级，通过机构与职能的协同、服务效能和工作质量的提升、机构履职尽责能力的提高、工作流程的优化与提速等措施，使各类事业机构与人员的服务效能、公共财政与公共资源的配置效益从"量变"转向"质变"，从而真正做到制度机制更加健全，动力活力充分激发，服务保障能力明显提升。
（二）优化机构编制资源配置，着力保障重点领域和关键环节事业发展需要。事业单位改革的最大挑战，在于固化改革成果、扩大改革效果，避免改革"翻烧饼"。从以往的改革实践看，各地下大功夫推进的改革，虽然取得了一定成果，但往往很难维持下去，经常很快就复归原态，出现"精简-膨胀-再精简-再膨胀"的恶性循环，使改革事业功亏一篑。因此，一方面，要坚持机构编制法定化，特别是要明确"三定"规定的指导地位，提高机构设置和编制调整的科学化和精细化水平，不应受部门权力或利益等其他因素的干扰。无论是精简还是增设，合并还是撤销，都应有理有据，基于核编标准或科学测算精准设置。特别是要结合事业单位的岗位专业性、工作量等因素综合考虑，避免因人设岗等问题出现。另一方面，要结合新发展阶段的实际需求，统筹考虑机构编制精简与事业发展的实际，坚持"瘦身"与"健体"并重，不断提升资源使用效益，实现事业单位的"强身健体"。既要对过去冗员问题严重的事业机构加大改革力度，避免忙闲不均的问题长期存在，也要主动对接党和国家事业发展需要，利用改革精简收回的事业编制资源，加大支持保障科研、教育、公共卫生等领域发展力度，加大"减上补下、减县补乡"力度，着力加强涉及经济高质量发展、重大民生、国家安全稳定等重点领域的机构编制保障，真正将宝贵的机构编制资源用在"刀刃"上，最大限度地释放改革效能。
（三）及时化解矛盾难题，切实做好改革"后半篇文章"。结合改革后县区直部门力量不足，以及部分单位超编人员多，干部消化难度大的问题，对超编较多的单位人员年龄结构、学历层次、专业水平等进行综合研判分析，多措并举消化。对改革后超编严重的事业单位，一是通过自然减员消化。对事业单位机构整合、撤并划转、人员调整后重新核定编制形成人员超编使用"临时编制"作为过渡的，人员实行"出三进一"，逐步消化，直至人员减少到核定编制以内。二是采取选聘下沉基层。将超编人员特别是经费自理和差补人员采取考试考核的方式选聘到乡镇、街道等，充实基层一线，既可以缓解乡镇机构改革后编制增加但人员力量不足的问题，又可以降低事业单位人员消化的难度。三是进行统筹调整安置。对改革后因职数和岗位数限制形成的超职数领导干部，市管干部由市委统一安置，科级干部鼓励各部门加大系统内调整力度，符合公务员调任条件的调任机关转为公务员，不符合条件的在系统内其他事业单位安置，暂时分设或低职安排，保留原职务层级或岗位等级待遇，同时建立台账、动态管理，改革过渡期内消化完毕。对特别优秀的科级干部，积极向市委推荐，通过公开选任或选拔的方式调整到其他系统妥善安置，保证人人有岗位、待遇不降低，确保改革后发展大局稳定。四是减强补弱充实力量。对于按20％比例精简后人员超编较多的单位，要向编制少、力量弱的部门倾斜，采取择优划入一部分人员的方式加强力量，既可以有效缓解超编单位消化压力，也可以解决部分单位人员编制不足的难题。