区农村集体经济合同管理问题分析

X区农村集体经济合同管理问题分析

在国家大力推进乡村振兴战略的大背景下，农村经济呈现出快速发展的态势，对外经济交流日益广泛，经济合作日益增多，随之带来的是集体经济合同数量的几何增加。发展壮大村集体经济在拓宽创收渠道的同时，更重要的是规范经济合同管理，为规避经济合同纠纷、集体利益损失、干部廉政风险提供保障，促进村集体经济健康规范发展，推动农村资产资源市场化配置，打造优势特色产业经济，实现农村农民共同富裕。目前X区正在开展清理农村集体经济合同、规范农村集体"三资"管理专项治理工作，在经过前期调研摸清基本情况的基础上，提出一些建设性的建议，以期为相关政策措施贯彻落实起到有益作用。

一、X区农村集体经济合同专项治理之调查基本情况

2022年9月，X区根据市纪委、市监委、市委农办印发《关于开展清理农村集体经济合同规范农村集体"三资"管理专项治理工作方案》通知（X〔2022〕X号）要求，全面开展农村集体"三资"管理专项治理工作。此项工作由区纪委牵头，农业农村局、自然规划局、审计局、财政局、发改委五部门联合成立清理农村集体经济合同规范农村"三资"管理工作领导小组和工作专班，按照全面动员部署定方案、合同收集、审查反馈、整改纠错、完善规章制度5个阶段开展工作。各街道组织完成了集体经济合同现状全面调查，并及时制定了方案；目前全区16个街道246个村共清查集体经济合同6184份；区农业农村局等5个相关部门分别从合理性、合规性、合法性、执行情况等方面进行审核，发现有程序不规范合同5884份，低价发包合同1537份，无偿占有集体资产合同16份；专班根据各部门每份合同审核意见和建议，汇总制作了每一份合同《专项整治审核问题移交表》和整改工作台账，已下发至各街道村组进行整改纠错；各街道边清理边整改，加快建立健全农村基层组织决策程序和资产管理制度，以期实现用制度来规范农村集体产权交易和各类经济合同。

二、X区农村集体经济合同专项治理之管理存在的问题

X区合同清理专班对收缴集体经济合同审核过程中发现，在合同管理方面存在以下问题：

合同签订不规范。资金借贷、建设工程、资源发包、资产租赁等重要业务只有口头协议，未签订书面合同。《合同法》规定：借款合同采用书面形式；租赁期限六个月以上的，应采用书面形式；建筑工程合同应采用书面形式。

（二）合同存在缺陷或违法违规。以村民委员会为主体签订经济合同，双方当事人未签字或未盖印章；合同条款中资产资源座落位置、面积、流转期限、支付方式等关键性条款欠缺，表述不严谨，违约责任和解决争议条款不明确。某村签订的房屋出租合同未约定到期后的资产归属，造成承租方以增建厂房为由继续低价占用房屋。资源类合同租赁期限较长，租金多为一次性付清，未考虑市场调节机制，不能使资产效益最大化。某村2001年签订荒地租金19.28元／亩／年，一次性付清租金；某土地租赁合同，约定"承包期限43年"，超出了法定土地承包年限，由于这类经济事项在法律法规中有明确特定对象和期限，造成经济合同无效或部分条款无效而不能履约。

（三）民主程序不规范。没有履行四议两公开程序，擅自将资产转租给第三方，未进行公开交易，随意续签，事后补民主决策程序，使其流于形式，不能保证村民的知情权、决策权和经营权，没有公开、公平、公正的进行交易，无法保证集体资产保值增值和价值最大化。

（四）合同履行不规范。主要有：一是未按经济合同约定及时收缴租金，延期履约问题突出；二是因承租者经营不善退出租赁或调整承租面积，未签订书面的中止协议、违约责任或补充协议。

三、存在问题原因剖析

（一）村级组织决策层意识不足。一是管理意识缺位。村干部只盯着村里有多少固定资产和资源性资产，计算合同还有多少年到期，有多少收入，对村级经济发展没有系统思考和规划，尤其是对集体经济合同方面缺乏管理意识；二是村干部对农村集体财务制度、相关法律法规和政策学习不够，忽视集体经济合同签订、履约环节，对集体经济合同的法律效力认识不足。

（二）村内决策监督环节缺失。一是内部监督方面。村班子内部监督不力，有的干部大事不开会，小事不研究，班子成员无法监督；二是村务监督委员会监督方面。其成员基本为两委推荐，相应的监督流于形式，在村集体经济合同的签订、履行过程中没有发挥事前、事中、事后应有的监督作用。三是群众监督方面。村集体经济合同的真实性，村民最有发言权，但多数青年人外出打工，村中留居老年人居多，对村里的事持"多一事不如少一事"的态度，一般不主动参与到村集体经济发展监督工作中去。

（三）村集体经济经营管理力量较弱。一是街道没有把农村集体经济管理工作放在农村基层党组织建设高度来抓，只归结为街道农办干部业务层面的工作。二是街道农经干部身兼数职，对集体经济合同规范管理工作缺乏思考对策。

（四）集体经济合同档案管理弱化。档案管理不受重视，村级未建立经济合同备查登记簿，部分合同签订后，没有及时移交档案管理人员，未进行统一管理，造成合同保管存在安全隐患。

四、工作建议

（一）切实提高对村集体经济经营管理的认识。一是要切实提高街道办的认识。农村集体经济合同管理是一个涉及决策、签订、履行、归档、监管多环节的工作，不同的环节执行主体不同，应上升到基层党组织建设和经济发展、实现共同富裕的高度来抓村集体经济合同管理工作。二是要针对性的开展法律法规、经营管理、财务管理知识、国家方针政策的学习培训，不断提高街村干部经济、法律意识，依法干事，才能适应村集体经济高质量发展的要求。

（二）积极稳妥开展问题合同整改。各街道村组要严格按照《专项整治审核问题移交表》要求逐一对每份农村集体经济合同进行整改。一是村干部协商规范一批。由村"两委"班子、村干部和党员带头，逐户答疑解惑，通过协商的办法，教育引导其自觉规范合同。二是集体决策，公开执行一批。对一些重点难点合同，严格执行"四议两公开"决策程序，班子集体商议，提出清理规范意见，并在村内进行公示，督促按照合同移交表所提问题进行整改。三是街道领导上手，提级清理一批。党委充分发挥主导作用，对一些涉及多个领域或情形较为复杂的合同，由街道统筹协调，村委会执行落实。每周四各街道上报整改纠错周报表，区工作专班进行排名通报，不定期一线推进，严格把握时间节点和进度质量，确保集体经济合同整改工作稳步推进。

（三）建立规范的流程。完善集体经济合同管理程序，使合同公开透明，合法完整，权责清晰，按时履约。一是建立审查把关程序。村委会将所有新合同上报街道请示，街办对新合同进行审核监管，对合同涉及的人和资源情况进行调查，并严格审查，保证新增合同的合理合规合法。二是完善民主协商程序。合同签订前，村委会开会研究，确定合同内容，经村民会议和村民代表会讨论通过，并统一"四议两公开"记录模版，用于规范记录清理研判过程，协商解决招投标等民主决策和程序，并公示结果；三是统一制定农村产权交易品种合同示范文本和交易台账并编号，解决了清理规范合同工作中标准各异的问题。

（四）加强多方监督，完善责任追究制度。一是街道应建立纪检、审计、农办、资源规划等部门联动协同监督机制，对集体经济合同管理工作进行监督，及时发现问题并督促整改；二是要通过选举产生村务监督委员会，推荐本村为人正直，对政策和财务知识有一定了解，威信较高的人担任委员，切实起到监督作用，督促合同全面履行；三是街道要担起主体责任，抓好村干部离任审计、热点问题专项审计，对审计中发现的个别干部私自签订合同，损害集体利益的问题，要采取终止合同，提起诉讼等措施，涉及违法违纪的，要移交相关部门处理。

（五）加强农村集体经济管理队伍力量。充分把握农村集体资产监管运营服务中心建设改革契机，强化全区农村集体"三资"管理，建设街村农经服务体系和"村财街管"财务体系，构建起"两体系、两平台"的街道农村集体资产监管服务体系，实现村组各类集体资产的统一监管。全区16个街道监管运营服务中心财务人员已到位，壮大了农经队伍的力量，定期对财务人员进行培训，如对法律，经济知识的普及，并设置专项培训费用，专款专用，提高了农经队伍的综合素质。同时要加强对财务人员能力的督导，定期或不定期进行考核。

（六）加强合同资料档案管理。通过三资专项治理工作，建立并完善资产资源台账，将资产资源权属、四至、面积进行登记，资产出租、资源发包信息及时变更登记。首先建立合同登记台账，将集体经济合同，会议记录等存档备案；其次建立电子档案，将村级议事相关表决记录、资产资源租赁的经济合同等基础数据录入全区农村集体资产"三资三化"（资金、资产、资源、制度化、规范化、信息化）管理平台系统，确保决策过程有跟踪，合同履约有预警，资产资源实现动态管理，实现过程跟踪，达到实时动态监管目的。同时减少村干部主观行为，有效防止报账环节出现会议记录等原始资料弄虚作假、事后补签等现象，防止侵占集体资产资源问题的发生，保障村集体经济组织及其成员利益不受侵害。最后档案由专人统一管理，并建立档案保管制度，防止档案遗失或受损，对所有应当保存的合同档案按顺序装订成册，编号归档保存。